Recibir una subvención en el mundo local es siempre un acontecimiento que, cuando reviste cierta entidad, se anuncia a bombo y platillo. Sin tener suficiente personal para prácticamente sobrevivir en las actividades diarias más básicas, nunca falta quien se ocupe de olfatear los medios oficiales de publicidad como chon buscando trufas. Aunque luego nos quede grande el manjar. Pero del otro lado hay quien elabora las bases de la subvención y nos hace así un pan como unas tortas. Una subvención para gobernarlos a todos.
I. SUBVENCIONES Y AUTONOMÍA FINANCIERA LOCAL
Cuando Jordana de Pozas discernía los tipos de actividad administrativa, lo hacía bajo el criterio del tipo de impacto que esta actividad tenía sobre los particulares. Al hablar de los particulares, se refería, exclusivamente, a los individuos de la sociedad civil, en el marco más amplio y político de las relaciones que podían establecerse entre el poder público y la libertad de la persona. En el fondo, se trataba de explicar las formas y requisitos con los que el Estado podía intervenir lícitamente en la esfera de libertad de las personas que él tenía por preexistente.
Así, para el autor, la actividad de fomento se limita a elicitar en los particulares una determinada conducta, calificada de voluntaria, con la que se cumplen los fines públicos de la Administración. En aquel momento debía ser impensable que esta actividad de fomento, en su modalidad de subvención, se articulase entre dos Administraciones, una de las cuales asumiera el rol de individuo particular. Pero en algún momento, no hemos investigado cuál, comenzó a ocurrir así; y, desde entonces, esta práctica no ha parado de crecer.
Y he aquí que se trata de una práctica, lo adelantamos ya, netamente inconstitucional cuando la subvención “fomenta” una conducta que se enmarca en el régimen de las competencias propias.
Todas repetimos como loros que las haciendas locales deben disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones. También sabemos que las funciones a las que se refiere el artículo se circunscriben a las competencias propias, que se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad. Por otro lado, estas competencias propias deben venir establecidas en la misma Ley que prevé la dotación necesaria para su realización. Y, sin embargo, experimentamos constantemente que una parte importante de las actuaciones municipales ordinarias y la mayoría de las de mayor envergadura dependen financieramente de las subvenciones.
Este modelo es incompatible con el régimen jurídico-político de las competencias propias en el marco de la autonomía local. Y es que, cuando la consecuencia de no someterse a una subvención es la imposibilidad financiera de realizar la actividad de que se trate, entonces no nos encontramos ante una actividad de fomento, sino ante una actividad de chantaje. De esta forma se traslada, entre otros, el control de oportunidad y de discrecionalidad a la administración que otorga la subvención, que pasa a ser dueña del bien y del mal, como ocurre -oh, sorpresa- en el régimen de las competencias delegadas. No admitiremos juegos de palabras en este punto.
II. CONTROL Y CREACIÓN DE LEGALIDAD EN LAS SUBVENCIONES
Por si el control de oportunidad no fuera suficiente, la dinámica real en las subvenciones genera, en muchas ocasiones y por la vía de los hechos, mecanismos de control de la legalidad de la actividad administrativa con la que se instrumenta aquello digno de ser subvencionado. Parecería que el objeto de la subvención declarado es solo aparente y que, en realidad, lo que se pretende fomentar es el cumplimiento del deber que tiene la Administración de someterse a la legalidad en su actuación.
A ningún jurista escapa que el control de legalidad de la actividad municipal, cuando actúa en ejercicio de sus competencias propias, no es admisible fuera de los cauces previstos en las leyes: Capítulo III del Título V LBRL y art. 39 LPAC en conexión con el art. 44 LJCA. Las sentencias las conoce mejor el lector. Será entonces que en los servicios autonómicos no hay juristas y que la legalidad promovida en otros es, para la administración autonómica, un adorno con el que no se ve favorecida.
En otros casos, lejos de controlar la legalidad, la crean. Es frecuente que, en las bases de las subvenciones, en la propia convocatoria, en los anexos que preceptivamente deben usarse para justificar la subvención, en las circulares o en cualquier servilleta, la administración que subvenciona decida cuál es el órgano competente para cada actuación municipal. También ocurre así en las subvenciones nominativas que se instrumentan mediante convenio, documento que no se firmará si no se hace con las instrucciones e interpretaciones dadas, en el mejor de los casos, por correo electrónico.
La aberración que se da en este punto debiera hacernos poner el grito desde el mismo momento en que se generaliza la propia práctica que hemos señalado en el apartado anterior. Porque la osadía de penetrar en la autonomía local en cualquiera de sus expresiones y de faltar al respeto profesional de la función pública local es, en todos estos extremos, una y la misma. Pero lo más grave y como colofón de lo anterior es que este control de legalidad siquiera se asume por quien lo exige, sino que se traslada al ámbito de la fe pública en un ejercicio de cinismo propio de quien solo quiere escurrir el bulto.
III. SUBVENCIONES Y FE PÚBLICA
Para justificar la subvención, se pide al Secretario certificar que “se ha seguido el procedimiento legalmente establecido”. En otros casos, se exige con mayor concreción que se certifique “que la actuación municipal cuenta con todas las autorizaciones, licencias o concesiones necesarias relativas a su sujeción estricta a la legalidad”. En última instancia, se requiere al Secretario que certifique lo que ocurrirá en el futuro, para lo que deberá realizar un supremo ejercicio de taumaturgia.
La absurdez formal y material de lo anterior es tan manifiesta que no podemos ocultar cierta vergüenza al glosarla. Pero lo cierto es que nos parece necesario a la vista de las circunstancias. La fe pública, en su vertiente certificante, opera de forma exclusiva sobre registros. Esto es tanto como decir que la certificación opera sobre realidades documentales y datos en su dimensión no valorativa. Estos documentos y datos deben ser necesariamente pretéritos, y también deben haber sido objeto de asiento registral o, al menos, de oportuna llevanza en libros. En los demás casos, relativos a meros hechos igualmente pasados de los que tiene inmediatez, la fe pública levanta actas y testimonia. Así, por ejemplo, la fe pública puede certificar el contenido literal de un documento en el que se contiene un juicio de valor, pero no puede certificar el juicio de valor mismo.
Podemos testimoniar qué trámites se han producido. Podemos certificar una relación registrada de licencias ostentadas por el Ayuntamiento. Incluso podemos levantar acta consignando en la misma que fulano de tal manifiesta que se ha seguido el procedimiento legalmente establecido. Si nos apuran, hasta podríamos levantar acta mediante el cual manifestamos conocer que mengano ha jurado y perjurado que en el futuro adoptará esta conducta o aquella.
Podríamos incluso admitir que certificar, levantar acta, testimoniar y, aún, diligenciar, son todo especies de un mismo género al que llamemos, lato sensu, certificar. Pero, puesto que lo que se nos exige es certificar valoraciones y promesas como propias, no podemos por más que rechazarlo de plano. Que prueben a pedírselo a un notario. A la postre, el celoso guardián de la fe pública que se niegue -como es su deber- a certificar las exigencias de una estupidez ajena, habrá de soportar en sus carnes la presión que genera exponerse a la pérdida de una subvención. Y las Secretarías que por cualquier razón pasan de puntillas por estas piedras: flaco favor hacen al común y a la institución. En efecto, nos encontramos ante una intromisión inaceptable de otras administraciones que, con todo, animamos a enfrentar sin claudicar.
IV. SOLUCIONES COLEGIADAS
El Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local de Madrid viene ejerciendo una labor encomiable en esta materia bajo un criterio sólido y constante. Se ha posicionado con meridiana claridad sobre estos asuntos en varias ocasiones, a través de remisión de escritos donde ha procedido en cada caso. Y lo sigue haciendo hoy. Pero, puesto que la vía diplomática no ha dado sus frutos de forma generalizada, creemos que el Colegio debe dar un paso más, sin cerrar la vía del diálogo. Así lo hemos trasladado, con buena acogida.
En lo sucesivo, con la colaboración de todas, las bases de las subvenciones deben impugnarse sistemáticamente de forma directa e indirecta desde el Colegio. Sí, tienen naturaleza de disposiciones administrativas generales y existen poderosas razones para reconocer la legitimación activa. Ya trataremos esta cuestión si es preciso.
Además, en nuestra opinión, el Colegio hará bien en remitir una carta a la Federación de Municipios de Madrid explicando la situación, su posición ante ella y la estrategia que seguirá. Esta carta debe suscitar que también la Federación recurra en vía administrativa y jurisdiccional la dejadez de quienes muestran un desprecio radical de a las instituciones más básicas del Derecho y, sobre todo, a los colegas de profesión y a la autonomía de las corporaciones locales.
Ya les adelantamos a nuestras lectoras que, así caiga Roma, quien les escribe ejercerá la función de fe pública con el rigor y la solemnidad que su institución requiere, hoy más que ayer.