Eficiencia en la administración local
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Ríos de tinta sobre la eficiencia en la administración local. Pero ninguno por el cauce que os presentamos. Hoy tratamos la crisis de medios humanos y lo relacionamos con la (in)eficiencia de la administración local. Os proponemos un modelo, que, hasta donde sabemos, es original del blog Salvo mejor criterio. Utilizamos como ejemplo para ello el cuerpo de la habilitación nacional (FHCN). Os lo contamos.

LA INSUFICIENCIA CRÓNICA DE MEDIOS

Si encontráis un ayuntamiento en el que se pregone cuánto personal les sobra para satisfacer sus necesidades, nos retractaremos. Mientras tanto, la mayoría de nuestros lectores coincidirá en que una de las principales lacras de la administración pública es su falta de personal. No nos referimos a la insuficiencia de medios que te habilita para celebrar un contrato de servicios. Al contrario, hacemos referencia a una insuficiencia estructural, persistente y, muchas veces, autoinfligida.

De forma periódica, los medios y los organismos dedicados a esta la materia señalan la precaria situación de empleo público respecto de la media europea. Igualmente suena cada poco, quizá por última vez, el Cuerno de Vorondil anunciando una oleada masiva de jubilaciones en el lapso de cinco años. Esta misma semana, con ocasión del XXXIII Congreso de Inspectores de Hacienda del Estado, se repetía esta misma cadencia. La jubilación a cinco años vista implica una reducción de un cuarto de la plantilla y las ofertas públicas de empleo no serán suficientes. Es solo un ejemplo, escogido por reciente. Pero lo cierto es que cuando el fisco llora, el Estado se derrumba. Los historiadores lo sabemos.

Pero lo que no podemos tolerar es que por toda la red suene el llanto y, en ningún caso, propuesta radical de solución alguna. Somos conscientes de la comodidad en que algunas personas se han instalado a la hora de reproducir relatos de los que vive su fama. No obstante, la realidad que nos rodea diariamente no se parece en nada a los grandes discursos. Jorge Payá denuncia esta misma idea en multitud de ocasiones a través de Twitter: la administración de campana suena muy bien, pero está hueca. Obviaremos en este post el estado de la administración digital.

Analizamos el estado de la (in)eficiencia en la administración local a partir de la LRSAL. Para ello indicaremos su propósito y sus medidas más relevantes: fusión y competencias de las entidades locales. Después veremos qué papel cumplen en esta materia la organización de los medios humanos y económicos de los ayuntamientos en orden a los servicios que prestan. Finalmente, haremos una propuesta concreta en torno a la figura de las personas funcionarias con habilitación de carácter nacional.

LRSAL E INEFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Pese a que se la situación anteriormente descrita es generalizada, nosotros descendemos al abismo de las entidades locales, nuestra trinchera.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local quiso tomar cartas en el asunto. Tomó algunas, desde luego. Para ello introdujo una serie de medidas forzosas y otras de fomento. Estaban encaminadas a lo que su propio nombre indica, pero finalmente recorrieron el triste camino de la abulia.

No estamos en condiciones de analizar su impacto presupuestario, por limitaciones espaciales y temporales. Pero, sí podemos decir algo en materia de organización y competencias con impacto en materia de recursos humanos (racionalización). ¿Quién en su sano juicio se atrevería a afirmar el éxito de la ley? Glosamos dos medidas concretas de la LRSAL: el fomento de las fusiones de municipios y la limitación competencial de las entidades locales.

EL REVÉS DEMOCRÁTICO Y CULTURAL A LA FUSIÓN DE MUNICIPIOS

La fusión de municipios viene regulada en el apartado 4 del artículo 13 LBRL, en su redacción dada por la LRSAL. Su redacción intentó el fomento de esta práctica a través de dos ejes: el económico y el político.

En cuanto al eje económico, se previeron, entre otros elementos:

  1. El incrementó de un 0’10 el coeficiente de participación en los tributos del estado.
  2. La exención de implementar nuevos servicios conforme a la población resultante.
  3. La prioridad en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, etc. durante al menos 5 años.

La cuestión política, determinó, entre otros aspectos:

  1. La constitución transitoria de un gobierno formado por la suma de todos los concejales.
  2. La posibilidad de instrumentar la gestión como forma de organización desconcentrada.
  3. La adopción de acuerdo por mayoría simple en la fusión y en otras materias habitualmente cualificadas.

Lo cierto es que la última de las fusiones es reciente. Don Benito y Villanueva de la Serena han adoptado el acuerdo de fusión este mismo año. Aún no ha sido publicado en el BOE, salvo que se nos haya escapado. En lo sucesivo el municipio resultante se denominará Vegas Altas.

Anteriormente, se han conocido solamente dos fusiones más: Oza-Cesuras y Cerdedo-Cotobade, ambos en Galicia. Y hasta aquí la virtualidad de la LRSAL. En la Comunitat Valenciana, municipios tan pequeños como Castell de Cabres tienen su propia administración. Según el INE, en 2021 su población ascendía a la cifra de 22 almas. Todolella, con 145 habitantes, no solo dispone de ayuntamiento propio, sino de una sociedad mercantil: El Pitalaero, S.L.U. La Torre de’n Besora, con 167 cabezas, tiene el siguiente sector institucional, consultado 31 de octubre de 2022 en INVENTE (IGAE):

  1. Eléctricas Hidrobesora S.L.
  2. Hidrobesora Servicios S.L.
  3. Parc Miner del Maestrat, S.L.

El alcance de los objetivos de la LRSAL, en su coordinación con la posterior LRJSP, se comenta solo. Y son solo ejemplos que hemos escogido prácticamente al azar.

Autor desconocido.

Las razones no las sabemos y corresponderá a los estudiosos de la materia hablar sobre el tema. Pero se nos ocurre pensar en dos posibilidades. La primera es que los sentimientos de pertenencia e identidad no son, desde luego, un buen caldo de cultivo para la fusión de municipios. La segunda es la dificultad democrática de poblaciones con peso desigual eventualmente fusionadas.

Las pedanías de los municipios que las tienen sabrán a qué nos referimos aun cuando no abundemos en esta cuestión. Sea como fuere: el fracaso normativo puede reputarse absoluto; y el coste de la ineficiencia de estas administraciones, desproporcionado.

LA REDUCCIÓN COMPETENCIAL QUE NADIE HA VISTO

La LRSAL atajó sin paliativos la cuestión competencial. Pese a la complejidad del asunto, el lector nos permitirá divulgar.

Del haz de competencias que ostentaban los municipios, muchas se acogían a la cláusula genérica del artículo 28 LBRL. Este artículo les facultaba prácticamente hasta para acuñar moneda propia y criar huevos de dragón para su posterior subasta pública. Pero la norma dijo: hasta aquí, basta de traficar con huevos de bestias y de construir cecas. Y la verdad es que la derogación del artículo 28 ha venido surtiendo los efectos que se intentaban.

Ahora bien, si se capaba el art. 28 pero no se perfilaba el impacto de las competencias, propias o por delegación, el remedio era como «fer-li la mà a l’aca«. Las competencias propias establecidas por la normativa básica, la normativa estatal y la normativa autonómica son mastodónticas. Y lo son cada vez más en el sector de los servicios sociales, por ejemplo. Pero es que a nadie se le escapa que se multiplican también las competencias delegadas en materia de infraestructuras de todo orden.

Muchas veces el órgano autonómico acuerda, con el beneplácito del Pleno municipal, transferir la competencia del contrato de obras de construcción de inmuebles educativos. También se le escapa la competencia de mantenimiento, por alguna razón. En dicha delegación se le dota al ayuntamiento con medios económicos para financiar los contratos, lo exige la ley, faltaría más. Pero claro, tras la delegación, el ya mermado departamento de contratación pública continúa con los solos servicios de Vicenta, Pepe y Paqui.

Así las cosas, las partes afectadas quedan del siguiente modo:

  1. El órgano autonómico. Contento, pues consigue satisfacer sus necesidades trasladando las competencias a otra administración sin perder recursos humanos en el camino.
  2. El órgano municipal. Contento, pues consigue ponerse la medalla ante sus vecinos por la obtención de dinero fresco y su empleo en necesidades de la colectividad.
  3. El departamento de contratación. Llora. Sin más. En el mejor de los casos, solo Vicenta acaba con una pequeña baja por ansiedad. En el peor, Pepe acaba siendo acosado porque a juicio de su superior «no saca suficiente trabajo con todo lo que hay pendiente».

Pese al notable avance en la ordenación de competencias, el aumento sectorial de estas y su financiación no ha ido acompañado por una política de personal expansiva, correlativa y estructural. Y si no, que pregunten por la gestión de fondos europeos. Sin ir más lejos ni espacio ni en tiempo, Enric Nomdedéu ha convocado desde Labora (GVA) un programa de contratación [TEMPORAL] de personal técnico para la captación y gestión de fondos europeos. Aunque la excepcionalidad de la financiación europea resulta evidente, no parecen tan así sus frutos. Habrá que gestionarlos y mantenerlos más adelante ¿no? ¿Con qué personal?

LA EXPULSIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

La falta crónica de medios humanos y la (in)eficiencia que provoca en la administración local genera una contradicción fuerte en un sistema de mercado como el nuestro. A priori, el neoliberalismo propugna una administración débil, garante en exclusiva del orden y la justicia -y no siempre, como mostraremos a continuación-. Pese a esta premisa, tal y como la crisis del COVID19 ha manifestado de la forma más patente posible, el sector privado tiene sus ojos puestos en la administración, especialmente cuando su mundo se viene abajo.

En ese sentido, quienes en tiempos de bonanza ejecutan las más feroces políticas de recortes de personal y presupuestos, cuando vienen mal dadas se esfuerzan por justificar un relato que les legitime a solicitar más atención pública, más dinero público. Uno y otro bien pasan, necesariamente, de forma directa o indirecta, por la mano del funcionariado.

Ello no obstante, las propuestas que materialmente se han implantado en la actualidad pasan por dos dolorosos caminos del espacio que se ha llamado «la huida del derecho administrativo«. Podéis leer más sobre el concepto aquí, aquí, aquí y aquí. Nosotros preferimos referirnos a esta realidad, por ser más accurate, como la expulsión del derecho administrativo por las empresas.

Los anteriores son caminos sinuosos que, nos tememos, serán de no retorno durante al menos los próximos lustros. Nos referimos a las formas de gestión que se prevén en el artículo 85 LBRL. En apretada síntesis, son: la externalización de servicios y la personificación para prestarlos in-house con regímenes más laxos. Esbozamos algunas ideas en torno a estas operativas que han monopolizado las políticas -paliativas, pero también de negocio- frente a la persistente falta de personal.

LA EXTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS

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Un ayuntamiento puede optar, a grandes rasgos, por prestar los servicios que le son propios de forma directa o indirecta. La normativa que regula esta opción impone algunos límites o requisitos para conseguir la eficiencia en la administración local. Estos pretenden forzar la elección óptima: pero el papel que da cobijo a los informes lo soporta todo. A nadie escapa, por ejemplo, que lo que bajo un determinado gobierno resultaba antieconómico, por arte democrático pasa a ser altamente rentable con el gobierno siguiente.

Por nuestra parte, no dedicaremos ni un solo minuto en justificar la mayor onerosidad, económica y de toda índole, de la externalización frente a la remunicipalización. Actúa aquí como principio. Si queréis lo discutimos más adelante. Tampoco vamos a detenernos en profundizar en la siguiente contradicción: la administración no puede, a efectos prácticos, aumentar plantilla; pero sí remunicipalizar servicios y subrogarse hasta que se extinga la relación. Un coladero, vaya.

A bote pronto, la externalización de los servicios es un concepto bastante divulgativo para referirnos a la gestión indirecta. Con ella, el ayuntamiento atiende las necesidades acudiendo a la contratación pública. Esta forma de gestión tiene dos grandes límites:

  1. Las exclusiones y requisitos que prevé la normativa de contratación, como el ejercicio de autoridad (art. 17 LCSP).
  2. La prohibición de externalizar funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales (art. 9.2 TREBEP).

Para no hacerlo demasiado largo, os damos traslado de dos casos sobre los que vosotros mismos os podréis formar vuestro propio juicio, si tenéis al menos un (1) criterio, claro.

  1. El Ayuntamiento de Alicante acude a la seguridad privada para paliar su falta de policías locales.
  2. Alcorcón externaliza (parte d)el servicio de recaudación municipal.
    • Aquí la opinión de los inspectores de la hacienda local.
    • Aquí noticias, blogs y jurisprudencia.

Parece evidente el interés del sector privado en sostener la merma de personal público, tanto en número como en calidad. Es lo que de toda la vida se ha llamado matar dos pájaros de un tiro: ¿y si yo, como sector privado, me gestiono lo que de la administración me interesa y, a cambio, percibo una retribución? Es la empresilla que se muerde la cola. Tan burdo como, por esa misma razón, exitoso. Eso sí, la sociedad está a otras cosas y la carcoma que roe las más elementales y básicas garantías del Estado pasa desapercibida hasta que llega, por ejemplo, al CGPJ. Oye, ¿y si lo externalizamos también? Ahí lo dejamos.

El Ayuntamiento [de Alicante] trabaja en contratar a personal externo para ocupar puestos fijos en dependencias municipales ante la marcha durante cuatro meses de un centenar de agentes al curso en el IVASPE posterior a las oposiciones.

Subtítulo de la noticia publicada en el periódico Información.

Mediante esta forma de gestión -ilegal en el caso de Alicante-, se transfieren recursos públicos a empresas que, pese a contar con personas trabajadoras del máximo nivel, operan bajo el fin de sus intereses, por naturaleza distintos a los intereses generales. Es, en suma, un «cuanto peor mejor» que refuerza la crisis de personal en el empleo público y, por lo mismo, la (in)eficiencia en la administración local.

Pero la fiesta no acaba aquí. Si la administración pretende burlar las tasas de reposición, solamente tiene que remunicipalizar el servicio. De esta forma, como opera preferentemente la subrogación del personal, la entidad se verá obligada a incluir en su plantilla al personal de la contratista con derecho a subrogación y lo hará en la categoría de indefinido no fijo a extinguir.

El fallo de mercado es manifiesto. Por un lado, se dejan sin efecto los límites presupuestarios y de personal que, en principio, debería respetar la entidad. Por otro, el personal se integra en una categoría residual cuyo régimen puede acarrear problemas en la medida en que se usan los principios del art. 1.1 LCSP que rigieron en la contratación para hacerlos valer como una suerte de mérito y capacidad. Simultáneamente, nos encontramos con que la participación de este nuevo personal en la actividad administrativa se encuentra limitada a funciones propias de la relación laboral, esto es, aquellas que no están reservadas a los funcionarios; lo cual redunda en una merma del uso eficiente de los recursos humanos de la Corporación.

LA PERSONIFICACIÓN

Hasta ahora hemos esbozado qué incidencia tiene la externalización ordinaria de servicios sobre las administraciones en materia de eficiencia. Existe una segunda vía de expulsión del derecho administrativo que pasa por personificar medios y que en las entidades locales se regula, fundamentalmente, en el artículo 85.2.A) LBRL.

Se trata de una forma de gestión directa en la medida en que la administración matriz tiene el control directo de las personas jurídicas que ha creado. Es cierto que en función de la forma de personalización se aplican requisitos y regímenes diferentes. No obstante, nos referiremos de forma indiferenciada a cualquiera de las formas que adopten medios propios personificados.

Así, si la personificación tiene un régimen homólogo al de la propia administración matriz, no se nos ocurren demasiados elementos que justifiquen su creación. En primer lugar, porque por muy dedicado a sectores de administración especial que pueda estar el medio propio, requiere de servicios generales relativos a recursos humanos, gestión presupuestaria y contratación, lo cual implica redoblar estructuras y mandos y, por consiguiente, organizarse de forma ineficiente y antieconómica. Y en segundo lugar, porque sus funciones se desarrollan en el mismo régimen jurídico y de dependencia que en caso de gestionarse a través de una unidad administrativa de la entidad matriz.

Si, por el contrario, la razón es huir del derecho administrativo, negamos la mayor: la ineficiencia del sistema administrativo viene dada por la renuncia a una gestión eficiente de este, es decir, se trata de una profecía autocumplida que se refuerza cada vez que una administración opta por mermarse a sí misma.

Sea de una forma o de otra, en las entidades locales la personificación siquiera puede justificarse por una eventual economía de escala, puesto que las duplicidades que estructuralmente implican no son suficientemente contrarrestadas, al menos con carácter general, por una gestión ágil, transparente y profesional.

No obstante, quedamos a la espera de que algún lector pueda hacernos caer en la cuenta de cuál es el valor añadido que verifica cuando realiza sus funciones en una forma personificada en lugar de hacerlo integrado en la plantilla de la entidad matriz.

Por lo pronto, y como final aplazado de esta entrada, hemos decidido que el modelo de administración a través de una propuesta relativa a la función con habilitación de carácter nacional la trataremos en una entrada separada, habida cuenta de las recientes noticias acerca de una más que posible asunción, por parte de las comunidades autónomas, de la competencia para la selección de este personal. La acumulación de tres ofertas de empleo público en la reciente convocatoria apunta a que la negociación del gobierno con ERC ha estado más que cerrada desde antes de hacer pública la enmienda a la LPGE para 2023.

Desde luego, sea como fuere, lo que os hemos dicho hoy os lo trasladamos como siempre:

Salvo mejor criterio.

4 Replies to “Eficiencia en la administración local.”

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