El plazo de los contratos en contratación pública puede ser un quebradero de cabeza para gestores y contratistas. Hay plazos de duración, de ejecución, ampliaciones, demoras, cumplimientos… ¿Lo domináis? Os proponemos un caso práctico real.

El caso

Un técnico de administración especial suscribe, en calidad de futuro responsable del contrato, la memoria prevista en el artículo 63 y el pliego de prescripciones técnicas que regirán en un contrato de servicios. De estos documentos se desprenden, entre otros extremos, los siguientes:

  1. Prestaciones objeto del contrato:
    • Redacción de un proyecto constructivo de ampliación en materia de vías.
    • La tramitación del documento de impacto ambiental hasta resultado favorable por el órgano competente. Incluye la adaptación del proyecto a los requerimientos del órgano ambiental.
    • Resolución de problemas técnicos durante el expediente de expropiación.
  2. Elementos temporales del contrato:
    • La redacción de los documentos se efectuará en un plazo máximo e improrrogable de 5 meses.
    • La presentación del plan de trabajo se presentará en un plazo no superior a 7 días naturales.
  3. Elementos presupuestarios del contrato:
    • El contrato se financia con un remanente de tesorería.

Las preguntas

A continuación os formulamos para este caso práctico unas preguntas cuya respuesta adjuntaremos en esta entrada más adelante, para que podáis pensar y trasladarnos vuestras opciones. Esperamos sirvan para comprender mejor los plazos de los contratos.

  1. ¿Cómo redactaríais las cláusulas temporales en el PCAP para dotar a las partes de mayor seguridad jurídica atendiendo a la naturaleza de las prestaciones y a los plazos que se han recogido en los documentos técnicos?
  2. ¿Qué otra cláusula típica utilizaríais para fortalecer la seguridad jurídica relativa a los elementos temporales del contrato?
  3. ¿Qué dificultad presupuestaria se plantea en este contrato atendiendo a la forma en que se financia y a los elementos temporales y naturaleza de las prestaciones que se contratan?

La solución

El tiempo de examen ha finalizado. Este tribunal os facilita la plantilla de corrección que utilizará para valorar vuestras propuestas. Bueno, en realidad no estamos muy seguros de la solución, pero os lanzamos una propuesta sobre cómo resolveríamos nosotros este caso práctico. A ver qué os parece.

CONCEPTO CIVIL DE CONTRATO DE OBRAS Y DE SERVICIOS

Nuestro punto de partida, como no puede ser de otro modo, tiene que ser el derecho civil. En contratación pública, como en todo el derecho, las categorías elementales tienen su más remoto origen en los contratos civiles. Lo vemos a grandes rasgos.

En derecho civil hay, para lo que nos interesa, dos grandes figuras contractuales: el contrato de obra y el contrato de servicios. En apretado resumen, la distinción fundamental entre ambos contratos consiste en que en el primero el contratista promete un resultado, mientras que el segundo promete unos medios.

Estas dos categorías no se trasladan automática y correlativamente a la contratación pública, por lo que no coinciden los conceptos en ambos campos. De esta forma, en la compra pública nos encontraremos contratos de servicios que desde el punto de vista civil son verdaderos contratos de obra.

Esta introducción resulta imprescindible por estar íntimamente relacionada con el cumplimiento del contrato, que a su vez se conecta con los elementos temporales de este.

Así, lo primero que debemos conocer es la naturaleza (civil) de las prestaciones que queremos contratar. Según nuestro enunciado, son las siguientes

  1. Redacción de un proyecto constructivo de ampliación en materia de vías.
  2. Tramitación del documento de impacto ambiental hasta resultado favorable.
  3. Resolución de problemas técnicos durante el expediente de expropiación.

La redacción del proyecto es un contrato (civil) de obra, puesto que persigue obtener un resultado concreto de tal forma que, en tanto no se consiga, no se habrá cumplido el contrato.

La tramitación del documento de impacto ambiental tiene la misma naturaleza y por las mismas razones.

En cambio, la resolución de problemas técnicos durante el expediente de contratación es un contrato (civil) de servicios, puesto lo que se pide al contratista es que ponga sus medios y diligencia durante la tramitación del expediente de expropiación, con independencia de la suerte que este finalmente corra.

Para entender este último caso mejor, pensemos en un abogado. Gane o no el pleito para el que lo hemos contratado, el letrado habrá cumplido su compromiso de ofrecernos todos los medios a su alcance para satisfacer nuestras necesidades. No contratamos un resultado, sino todo su buen hacer.

De esta manera, los contratos (civiles) de obra se verán cumplidos cuando se obtenga el resultado, mientras que los de servicios se verán cumplidos en función de otros parámetros. Unos y otros tendrán elementos temporales diversos, que son por los que inicialmente os preguntábamos.

CONCEPTOS TEMPORALES DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Visto lo anterior, hemos de perfilar algunos conceptos temporales de la contratación. Principalmente, distinguiremos entre el plazo de duración y el plazo de ejecución de un contrato. Para ello, hemos acudido a este informe de la Abogacía del Estado, por su valor doctrinal.

Los plazos en contratación pueden determinarse como plazos de duración o como plazos de ejecución:

  • Como plazo de duración: En este caso, el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente.
  • Como plazo de ejecución: En este supuesto, el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación. Por ello, el contrato no se extingue porque llegue una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada. El caso típico es el contrato de obra, que sólo se cumple cuando se entrega la obra (con independencia de si el plazo se prorroga o no).

Como ya podéis observar, todos estos conceptos están íntimamente ligados a la naturaleza del contrato. Así, en los contratos del resultado, el plazo de ejecución solamente se cumple cuando se entrega la obra; mientras que en los contratos de medios, el plazo se extingue cuando expira el plazo, que es elemento definitorio del objeto que se contrata.

En nuestro ejemplo previo, el abogado cumplirá el contrato una vez haya expirado el plazo por el que tenía la obligación de prestarnos sus medios. Sin embargo, si hemos contratado la instalación eléctrica de un inmueble para la cual hemos otorgado un plazo de ejecución de dos meses, aunque estos transcurran, si no hemos obtenido el resultado el contrato permanecerá vigente, sin perjuicio de las demoras en que haya incurrido el contratista.

A este respecto, el RGLCAP dispone en su artículo 67.2 que el PCAP deberá recoger el

e) Plazo de ejecución o duración del contrato.

Ya os adelantamos que la cuestión resulta problemática, porque no está muy claro cómo se relaciona esto con el plazo de duración máxima de los contratos públicos (con incidencia en órgano competente) que se regula en el artículo 29 LCSP. La razón es que dicho artículo habla de que «la duración de… no podrá exceder de…».

¿Qué ocurriría entonces en los contratos cuyo plazo se establece en términos de ejecución? En estos casos, el contrato no se extinguiría transcurrido el plazo de ejecución si la prestación no se ha efectuado, por lo que teóricamente podríamos encontrarnos con la situación de superar los plazos máximos de duración habiendo establecido un plazo de ejecución menor. Entonces ¿el plazo de ejecución sería directamente asimilable a estos efectos al concepto de duración a estos efectos? ¿Qué hay de los contratos en los que los plazos se establecen como plazos de duración y de ejecución conjuntamente? Como veis, son más las dudas que las certezas, y por eso mismo hemos decidido proponeros este caso práctico y nuestra solución.

IDENTIFICACIÓN DE LAS DIFICULTADES DEL CASO

En el caso práctico que os hemos planteado hay dos prestaciones de resultado y una de medios, cuyos elementos temporales, a su vez, son distintos y subordinados a contingencias diversas. Habrá alguna forma de articularlo jurídicamente, suponemos.

  1. Redacción del proyecto.
    • Plazo máximo de entrega 5 meses (plazo de ejecución)
  2. Expediente ambiental
    • Se desconoce el plazo de ejecución, puesto que sus avatares dependen de:
      • El cumplimiento de la prestación 1.
      • La supervisión y aprobación del proyecto por el órgano municipal. El inicio, impulso y tramitación de un órgano ajeno a la entidad. La subsanación o rectificación a petición del órgano ambiental.
      • La obtención del pronunciamiento favorable del órgano ambiental.
  3. Expedientes expropiatorios
    • Se desconoce el plazo de duración, al estar subordinado a:
      • El cumplimiento de las prestaciones 1 y 2.
      • La ejecución por fases de las obras que resulten del proyecto.La ejecución por fases de los expedientes expropiatorios.
      • Las vicisitudes de la financiación de estas actuaciones.

Además de todo ello, no solamente se desconocen los plazos que hemos referido, sino su propio dies a quo.

PROPUESTA DE SOLUCIÓN (I)

Hasta ahora hemos ofrecido una panorámica bastante esquemática, pero completa, de la problemática a la que se enfrenta el servicio de contratación. ¿Cuáles son los pasos a seguir en estos casos?

Bueno, en primer lugar, os recomendamos que os llevéis bien con todo el mundo, porque aunque no sea indispensable para el buen fin de vuestros asuntos, os adelantamos que eso facilita las cosas.

En segundo lugar, es imprescindible que hayáis llegado al menos al planteamiento de las dificultades, puesto que de lo contrario actuaréis dando más palos de ciego de lo que es asumible.

Seguidamente, debéis procurar que la unidad promotora os plantee con precisión sus necesidades, ya que si no lo hace, no estaréis en condiciones de elaborar un buen clausulado.

Después, la unidad promotora debe informar suficientemente y según su criterio profesional qué plazos de tramitación resultan esperables aun cuando dependan de vicisitudes imposibles de concretar con antelación. Deben recoger estos extremos en la memoria del contrato y asumir la responsabilidad de sus previsiones, si las hubiera.

Finalmente, rezar a santa Rita, que es patrona de los imposibles; es decir, de la función pública.

En nuestro caso, la memoria solo alcanza a recoger la previsión de que la tramitación ambiental tendrá un plazo aproximado de 6 a 8 meses desde el inicio del procedimiento. Así, transcurrirán primero y como máximo 5 meses hasta que sea exigible la prestación de la redacción del proyecto. Después es previsible que transcurran varias semanas hasta que el proyecto se apruebe y se recabe la documentación necesaria para iniciar el expediente ambiental. Lo cifraremos en 1 mes más.

En consecuencia, sabemos por ahora que las dos primeras prestaciones, que no admiten impulso simultáneo, sino sucesivo, van a sumar previsiblemente un plazo de ejecución de entre 12 y 14 meses.

Asimismo, debemos acudir al artículo 72 LPAC para resolver este entuerto. En su párrafo 2 dispone que al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto. De esta forma, cuando se solicite el inicio del trámite ambiental, deberá consignarse expresamente el plazo legal que prevea la normativa sectorial, reforzado con el plazo cuasi legal que se deriva del propio contrato. Quizá así el órgano ambiental se apiade.

Si todo sigue su curso, la prestación 1 y 2 se habrá cumplido satisfactoriamente, quedando restante la tercera de ellas. Desde Salvo mejor criterio consideramos que la unidad promotora de nuestro caso práctico no está en condiciones de definir suficientemente el objeto de la tercera prestación y que, en consecuencia, no debería contratarse todavía. Pero la realidad es la que es y tenemos que intentar satisfacer esta necesidad sin pegarle una patada a la normativa.

Como se trata de una prestación cuyo plazo se configura como plazo de duración por tratarse de una obligación de medios, que a su vez depende de los plazos de las prestaciones que le preceden, podemos pensar en determinar el dies a quo a partir de cuando se esté en condiciones materiales de dar inicio a esta tercera prestación. No obstante, lo cierto es que eso implica mucha inseguridad jurídica para todas las partes, puesto que existen elementos de oportunidad y de financiación que impiden fijar con seguridad este término.

Así, como pronto, el expediente de expropiación podrá iniciarse una vez finalizada la segunda prestación, lo cual implica que habrá que esperar al menos 12 meses desde el inicio de la prestación 1. Con ello sabemos que hemos consumido 1 año respecto del plazo máximo de duración de los contratos de esta naturaleza. Porque, efectivamente, en esta casa entendemos que a los efectos del artículo 29 LPAC, deben identificarse los plazos de duración y los plazos de ejecución. Nos quedan, por tanto, 3 años más si, marchando las cosas bien, queremos que el órgano de contratación sea la Alcaldía.

¿Es aconsejable determinar un plazo de duración de 3 años para esta última prestación en previsión de la dilatación que puedan conllevar los expedientes expropiatorios? A nuestro juicio no.

En primer lugar, porque en nuestro supuesto práctico, la memoria no efectúa el cálculo del PBL ni el pago del precio con desarrollo y desglose suficiente respecto de la asistencia en los expedientes expropiatorios.

Pero además, porque creemos que al tratarse de una obligación que principalmente se configura en torno al elemento temporal (recordemos que son medios y no fines lo que contratamos), resulta desproporcionado en fase de mercado. ¿Y cómo lo hacemos?

TO BE CONTINUED…

En una próxima entrada os hablaremos de la ampliación de plazos, de la prórroga de los contratos y de las modificaciones previstas en los pliegos para acabar de perfilar este caso práctico. Para ello tendremos en cuenta, además, la forma en que se financiará nuestro ejemplo y la configuración del pago del precio por las prestaciones.

Igualmente, al finalizar la exposición, os ofreceremos unas cláusulas de PCAP que recojan técnicamente todo cuanto hayamos expuesto. En cualquier caso, sabéis que siempre os damos nuestra opinión de esta forma:

Salvo mejor criterio.

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