Esta serie relativa a los grupos municipales y miembros no adscritos consta de dos posts. En este primero planteamos un supuesto práctico del que se derivan numerosas problemáticas jurídicas relativas a los grupos políticos en los Ayuntamientos. Para resolverlas nos acercamos primeramente a la naturaleza jurídica de los grupos municipales, a su relación con los partidos políticos y a sus avatares tanto activos y pasivos.
El supuesto planteado
En un ayuntamiento catalán, por aquello de considerar la legislación autonómica, se planteó la siguiente situación.
Los dos ediles que constituyeron inicialmente uno de los grupos polítcos municipales registraron una solicitud. Esta era idéntica por pactada. En ella comunicaban al ayuntamiento que el comité de sus respectivos partidos había abandonado la coalición electoral con la que se habían presentado a los comicios de la localidad.
El petitum de la solicitud era el siguiente y por este orden:
- Decretar la disolución del actual grupo municipal.
- Decretar la constitución de un nuevo grupo municipal, uno para cada edil.
Se trata de una cuestión que, a primera vista, podría tener incidencia en el derecho fundamental del art. 23 CE. Por eso, pensando en que las solicitudes, en principio, pueden estimarse parcialmente y que, no obstante, rige la congruencia, se adoptó esta cautela: recabar la mejora voluntaria de la solicitud prevista en el art. 68.3 LPAC.
¿En qué términos? En los que ellos quisieran, faltaría más. Pero se les sugirió que indicasen, si lo consideraban oportuno, cuál era su petitum si no se accedía a la constitución de sendos grupos municipales nuevos.
De lo contrario, y si seguíamos el tenor literal de lo solicitado, podía darse la circunstancia de que se “decretase” la disolución del actual grupo municipal y que, sin embargo, no se constituyesen dos grupos nuevos. Algo que los munícipes no tenían por qué saber.
Ante esta circunstancia se generan numerosas dudas jurídicas. ¿Afecta directamente al grupo municipal la decisión de sus respectivas formaciones políticas? ¿Cómo y desde qué momento se perfecciona la disolución de un grupo o la constitución de uno nuevo? ¿Existe órgano competente para resolver en un sentido o en otro? ¿Pueden, acaso, constituirse nuevos grupos municipales durante el transcurso de una legislatura? En caso negativo, ¿pasan automáticamente al grupo mixto hasta entonces inexistente o deben tener consideración de no adscritos? ¿A quién corresponde dicha decisión?
Naturaleza de los grupos políticos
En primer lugar debe determinarse cuál sea la naturaleza jurídica de los grupos políticos. Y lo cierto es que no es sencillo. Primordialmente, porque no se prevé de forma expresa en las normas directamente aplicables. Además, tampoco se deduce inmediatamente de ellas. Los estudios de Calonge (2003) y Belda (2001) tratan ampliamente esta cuestión.
A grandes rasgos, tres son las posturas mayoritarias acerca de la naturaleza de los grupos políticos. El supuesto más común de estudio viene referido a los grupos políticos del Congreso de los Diputados. Entendemos que es aplicable mutatis mutandi al ámbito de las corporaciones locales.
El grupo como órgano del partido
La primera de estas posturas sostiene que el grupo político es un órgano del partido con obligación de acatar la voluntad de este. En este caso, los actos del grupo se imputan, en razón de voluntad, al propio partido.
Sin embargo, no es asumible esta teoría en el ordenamiento jurídico español. En él, de una parte se prohíbe el mandato imperativo (artículo 67.2 CE). De otra, se consagra jurisprudencialmente la independencia del electo frente a la organización política por la que fue elegido.
El grupo como órgano municipal complementario
Algunos autores, como Alonso Higuera (2015), abogan por considerar que los grupos políticos son órganos municipales. En ese sentido, «forman parte de la organización complementaria de lo entes locales, dentro de la cual podemos definirlos como órganos colegiados de base asociativa y de carácter político y necesario en la organización municipal» (Alonso, 2015, p. 134).
Sin embargo, difícilmente puede sostenerse que los grupos políticos sean, simultáneamente, órganos complementarios y necesarios. Además, no puede asumirse la imputación de los actos de un grupo político al conjunto institucional en el que se insertan. Sin embargo, esto sí ocurre con los órganos, unipersonales o colegiados, de la Corporación.
El grupo como asociación sui generis
Otros autores, como Corral García (2006) sostienen que los grupos municipales son asociaciones de concejales con cierto grado de afinidad ideológica o programática. En estos casos y por mandato de la ley, se erigen como instrumento de participación política de los ediles en la Corporación. Esta asociación se constituye, en el tráfico jurídico, como una comunidad de bienes y, por lo mismo, carece de personalidad jurídica.
Bajo esta perspectiva, las actuaciones y decisiones del grupo deben calificarse, prima facie, como civiles; no administrativas. Consiguientemente, el orden jurisdiccional competente para enjuiciarlas sería el civil.
Jurisprudencia
De este modo lo entendió, por ejemplo, el TSJ de la Comunidad Valenciana en su Auto de 11 de marzo de 1997.
En él se precisaba estar «ante un acuerdo interno de un grupo político de un Ayuntamiento, sin naturaleza administrativa, sino civil por su ajenidad al Derecho Administrativo y a las funciones y competencias propias de una Corporación local. No se trata de una actuación pública municipal de un órgano administrativo, sino de una decisión interna de un grupo político. […] El acto impugnado no trasciende de las relaciones jurídico-privadas de un grupo político».
También lo había declarado talmente el propio Tribunal Supremo, en sus SSTS 12769/1994 y 15584/1994.
En ellas indicaba que «la expulsión de un miembro de un grupo no puede calificarse como acto de la Administración en el sentido propio del art. 1.1 de la Ley de esta Jurisdicción. Por otra parte, la comunicación al Presidente y la decisión de éste de dar cuenta al Pleno no son tampoco actos de la Administración provincial, sencillamente suscitan o pueden suscitar incidentes en las sesiones, que desde luego no pueden considerarse actos sometidos al Derecho administrativo».
Con la LJCA de 1998 y su art. 2.a esto es así solamente en algunas ocasiones. Nos referimos a aquellas en que realmente no entre en juego la dimensión pública ni los derechos fundamentales. Por eso, en el caso de expulsiones como la que sometía a escrutinio el TSJ de la Comunidad Valenciana, el Tribunal Supremo casó su parecer. En su STS 3373/2002 declaró, frente a tribunal autonómico, la competencia del orden contencioso por desbordarse la dimensión privada que rige primariamente.
Conclusión
En síntesis, los grupos municipales son órganos políticos, de base asociativa y carácter civil, a través de los cuales se instrumenta, por mandato de la ley, la actuación política y corporativa de los ediles.
Por tanto, los grupos municipales pueden producir dos tipos de actos. En primer lugar, actos civiles, sin incidencia ajena al ámbito jurídico-privado. En segundo lugar, actos políticos, con incidencia en los derechos fundamentales y en el orden jurídico-público. Sea como fuere, nosotros entendemos que los grupos municipales no se integran en la administración orgánica municipal. Por eso no pueden ni considerarse órganos complementarios ni producir actos administrativos.
Grupos políticos y formaciones políticas
Aquí ya hemos dicho que el grupo político y la formación política son dos instituciones jurídicamente independientes. Ello implica que operan como centros de imputación autónoma de voluntad y actuación. Por tanto, no se vinculan recíprocamente con carácter general.
Por ejemplo la STC 36/1990, relativa a grupos parlamentarios, declaraba que sin necesidad de ahondar ahora en la difícil naturaleza jurídica, tanto de los partidos políticos como de los grupos parlamentarios, resulta indudable la relativa disociación conceptual y de la personalidad jurídica e independencia de voluntades presente entre ambos.
En salvo mejor criterio, con ocasión de las aportaciones a grupos políticos, explicábamos que la voluntad del grupo y la de la formación política no tienen porqué coincidir, ya que los titulares de los escaños son los electos y no los partidos. Esta doctrina, de incidencia en el derecho fundamental del artículo 23 CE, se contiene en las SSTC 5/1983, 10/1983, 214/1990 y 50/2008.
Por esta razón, ambas instituciones, grupos y partidos, deben entenderse conceptual y jurídicamente diferentes y autónomos. Así se recoge en las SSTC 36/1990, FJ 1; 251/2007, de 17 de diciembre, FJ 6 y SAP Sevilla 3222/2015.
También por eso mismo, el Tribunal Constitucional, en sus SSTC 5/1983 y 10/1983 ya hubo declarado la inconstitucionalidad de la previsión legal que anudaba el cese de un cargo público representativo a la expulsión del partido político en cuyas listas había figurado como candidato.
El propio Tribunal Supremo lo recogía sin atisbo de duda al declarar, entre otras en su STS 16448/1990, que «no cabe confundir grupo político o grupo municipal con partido político».
El mismo Tribunal Supremo ha declarado de forma expresa en su STS 212/2020 que «la coalición electoral que concurrió a las elecciones constituyó un determinado grupo político y los concejales electos se integraron en él, sin que las alteraciones internas de una formación política como las descritas anteriormente puedan determinar un abandono voluntario de la misma por los concejales».
En este sentido, en el procedimiento que hemos referenciado, poco importa la suerte que hubieran corrido los partidos integrantes respecto de la coalición electoral. Tampoco son relevantes sus decisiones. Estas tienen nula influencia directa en el grupo político, salvo que se reproduzcan como propias por parte de los ediles que lo conformaron inicialmente. Así ha sido en el caso que se plantea. Las dos personas integrantes del grupo, motivadas por la suerte de sus respectivos partidos, deciden, como centro de imputación, disolver el grupo municipal. Además, solicitan la creación de dos grupos nuevos, uno por cada uno de los partidos previamente coaligados.
Acto administrativo o acto del grupo
Ya hemos visto que, con carácter general, la suerte de los grupos municipales corresponde, en exclusiva, a la voluntad de sus integrantes. También se ha dicho que los actos de los grupos políticos son independientes de aquellos que, en su caso, adopten las formaciones políticas de procedencia.
Además, hemos planteado que esta voluntad se expresa a través de los actos de los propios grupos. Estos se exteriorizan a través de su portavoz o de sus integrantes, según los casos. Según su contenido, dichos actos tendrán carácter jurídico-privado o jurídico-público.
En cualquier caso, los actos de los grupos políticos no son actos administrativos. Por tanto, deben considerarse distintos de los actos dictados, en su caso, por los órganos de la Administración.
¿En qué casos se requiere un acto administrativo? ¿Cuándo es suficiente una actuación del grupo o de sus integrantes de la que tomar mera razón? Aquí es cuando la matan. En principio, encontramos dos supuestos abstractos en los que pueden englobarse los diversos avatares de los grupos políticos municipales y de sus integrantes:
- Actos de los grupos políticos y actos de sus integrantes. Actuaciones que se producen y formalizan por ministerio de la ley o a través de los actos de los grupos municipales o de sus integrantes. Son recepticios para la administración. Pueden tener naturaleza jurídico-privada o trascendencia jurídico-pública.
- Actos sobre los grupos políticos o sobre sus integrantes. Actuaciones que se producen por ministerio de la ley o a solicitud de los grupos municipales o de sus integrantes. Se formalizan por resolución administrativa del órgano competente.
To be continued
En la segunda entrega trataremos de arrojar luz sobre esta problemática relativa a los grupos municipales. Analizaremos los distintos supuestos y su doctrina jurisprudencial. Además, sugeriremos en qué situación quedarían los concejales del supuesto planteado. También estudiaremos la virtualidad del grupo mixto en el sistema de fuentes e indicaremos las cuestiones procedimentales y orgánicas más relevantes del caso. Finalmente, adoptaremos una posición.
Todo, eso sí, salvo mejor criterio.
NOTA BIBLIOGRÁFICA
Alonso, C. (2015). Los grupos políticos municipales. Cuadernos de Derecho Local, 37, 125-180.
Calonge, A.. (2003). Los grupos políticos municipales. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 292-293, 123-162.
Belda, E.. (2001). Los grupos políticos en los Ayuntamientos y Diputaciones. Revista de Derecho Político, 51, 223-320.
Corral, E.: El funcionamiento de los órganos colegiados de las entidades locales: sus sesiones, El Consultor, 2006.