La recepción en el contrato de obras

En los contratos públicos las Administraciones tienen el derecho -¡y el deber!- de comprobar que las prestaciones se han realizado conforme a las indicaciones que esta, a través de las propuestas de sus técnicos, ha configurado y aprobado para mejor satisfacción de la necesidad que tiene. En una palabra: que no le pique el codo y se arrasque el culo.

Esta actuación, por otros derroteros paralelos, tiene efectos en materia de ejecución presupuestaria, concretamente como trámite previo al reconocimiento de las obligaciones en las entidades locales, que se regula en el artículo 59 del Real Decreto 500/1990. El contratista presentará, si las bases de ejecución lo prevén, albaranes conformados. Y si utilizáis el famoso gestor de expedientes G€sti0na, el módulo de facturación servirá para conformar la factura a este respecto. Es como… «vale, bien, el repartidor me ha dado el paquete y no se ha inventado que no estaba en casa».

La recepción en la contratación pública tiene nombres y regímenes distintos en función del contrato de que se trate, pero su función genérica consiste en dejar constancia fidedigna del parecer de la administración respecto del objeto del contrato que se ha puesto a su disposición, lo cual redunda en seguridad jurídica para el contratista, en la satisfacción de la necesidad y en la adecuación de las potestades que ejerce la administración conforme a los fines que la justifican. O sea, que ahora resulta que la Administración hace cosas -como los catalanes- y que estas cosas tienen que servir para algo más que para llenar los bolsillos de los empresarios.

El acta de recepción: régimen y modelos.

Nos vamos a centrar en la recepción que se prevé para el contrato de obras, por resultar paradigmática a este respecto en el país de las rotondas desde el que os escribimos.

La regulación del acta de recepción viene en el artículo 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Y, en lo que no se oponga a esta, se regula en el 164 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

El acto de recepción es una fiesta que no se produce automáticamente (STS, Sala 4ª, de1 7.7.88 y Sala 3ª 23.2.87). Su fecha la fija, a decir del RGLCAP, la persona representante del órgano de contratación. Ahora bien, esta fecha no puede demorarse demasiado, como si de un «ya nos vemos» en Grindr se tratara, porque está en juego la responsabilidad del contratista (SSTS, Sala 4ª, de 28.3.85, 26.4.85, 3.5.85 y 12.5.88; Sala 3ª, de 24.7.89). Si la administración calla demasiado tiempo, en este caso otorga de forma tácita la recepción, siempre que no exista constancia admisible de defecto alguno (por todas, STS, Sala 3ª, 15.3.99).

A estas alturas deberíamos saber ya, pese al tenor literal del reglamento, que la persona encargada de programar la farándula no es otra que la responsable del contrato y que, para los contratos de obras, este rol lo debería asumir la dirección facultativa. Los pliegos administrativos deberán recoger este extremo de forma expresa, indicando las facultades que el órgano de contratación delega en la persona responsable del contrato (art. 62.1 LCSP). Es ella la encargada de citar por escrito al contratista -con notificación- y, en su caso, al representante de la Intervención (art. 164.1 RGLCAP). Aquí os dejamos un modelo de whatsapp para avisar al órgano interventor.

A este evento acuden diversas personas que asumen funciones diferentes. Así, asiste la propia dirección facultativa como persona responsable del contrato, que a estos efectos tiene condición de órgano. Acude un facultativo de la administración, especialista en el objeto. El contratista, junto con sus facultativos si así lo desea, tiene obligación de asistir a la recepción de la obra (art. 164.2). Pero si no puede por estar de vinos o calentando la oreja de algún órgano de contratación, se le remitirá, con todos los requisitos de una notificación electrónica, un ejemplar del acta. En ella se le requerirá para que en el plazo de diez días formule las alegaciones que considere oportunas. De veras, es todo un acontecimiento esto de acabar el almuerzo de los funcionarios para ir a visitar las obras de ese edificio de tu pueblo que lleva en ruinas tantos años.

De lo que se trata, en pocas palabras, es de comprobar entre todos y de dejar constancia de que la obra que se ha ejecutado se adecúa a las previsiones que fueron incluidas y aprobadas en el proyecto (SSTS, Sala 3ª, de 25.5.81), pues no siempre ocurre así, porque la pillería es seña de identidad en estos casos. ¿A quién no le va a gustar el uso de materiales más baratos en lugar de los que estaban prescritos? ¿A quién no le va a gustar?

También acude a esta cita, decíamos, el órgano interventor. Pero, ojo, acude a hacer lo suyo: la comprobación material de la inversión (art. 20 del Real Decreto 424/2017). «Lo suyo» viene determinado en la Resolución de la IGAE de 14 de julio de 2015, que os facilitamos a continuación, no tiene desperdició.

Una vez se han hecho las comprobaciones y mediciones pertinentes, Manoli o Paco sacan la máquina de escribir tras comprobar que tiene tinta suficiente y papel amarillento para estampar el matasellos; y se redacta el acta. Cada asistente se da un pequeño corte en la palma de la mano y firman. Aquí os dejamos un modelo de acta de recepción favorable y otro desfavorable, por si vivís en el siglo XXI y queréis tramitarlo electrónicamente como es debido.

Efectos y naturaleza jurídica del acta

La importancia del acta de recepción consiste fundamentalmente en que, cuando resulta favorable, da inicio al plazo de garantía y permite el uso del inmueble, como satisfacción de la necesidad. Pero cuando la administración dice: «oiga, le pedí jamón, no pavo», el acta sirve para imponerse preliminarmente a la opinión del empresario, obligándole a subsanar las deficiencias que se hayan detectado o, en su caso, resolver el contrato y dirigirse contra la garantía.

Pero, el acta de recepción ¿es un verdadero acto administrativo? ¿De qué tipo? ¿Cuál es el órgano competente que la emite? ¿Cabe recurso? ¿Qué lugar ocupa en la estructura del procedimiento administrativo común? Pues bien, como nos gusta decir a los administrativistas cuando no tenemos ni idea de algo: depende.

Por ejemplo, se ha dicho que para que un acto sea un verdadero acto administrativo deben concurrir en él, entre otras notas, el carácter de unilateralidad. O sea, «un mando y ordeno». Por eso el acta de toma de posesión de un funcionario no es un acto administrativo, sino un acto de un particular que se sujeta a derecho administrativo, sin perjuicio de que exista antes el nombramiento correspondiente, que sí es unilateral.

Genial. Pero, entonces, el acta de recepción, que también suscribe un particular, aka el contratista, ¿es un acto administrativo? Pues sí, lo es, ya que pese a que el papelito lleva su firma, este no pierde la naturaleza unilateral. Así lo han dicho desde antiguo los oráculos contenidos en las SSTS, Sala 4ª, de 11.11.86 y Sala 3ª, de 10.3.89, quienes han determinado que la presencia del contratista en el momento de la recepción definitiva o de su denegación no tiene el sentido de integrar con su voluntad la estructura del acto final, sino de garantizar su audiencia en orden al estado de la obra y a las reparaciones que puedan decidirse.

Tampoco hacía falta conocer estas sentencias para saber que nos encontrábamos ante el procedimiento de audiencia aplicado al ámbito de la contratación (DA 1ª LPAC), puesto que así se recoge en el segundo párrafo del art. 164.1 RGLCAP. Como el acta de recepción es un documento que se tomará en cuenta en fase de liquidación del contrato, la audiencia del contratista resulta fundamental para no causarle indefensión, de modo que pueda alegar lo que a su derecho -o a su tremendo morro, según con quién tratemos- convenga.

Pues bien, aunque sabemos que nos encontramos ante un verdadero acto administrativo, su calificación sigue siendo controvertida. ¿Es un acto de trámite? ¿Es un acto resolutorio? ¿Quién lo dicta? ¿Cabe recurso? Os damos nuestra opinión con la certeza de que no se trata de un asunto pacífico y de que más pronto que tarde estaremos en condiciones de perfilar nuestro parecer o, si es preciso, retractarnos.

Sigamos para ello un razonamiento algorítmico. Las obras pueden recibirse o no recibirse. Si se reciben, genial, empieza el plazo de garantía. En ese caso y en atención a las personas firmantes parece claro que el órgano que dicta el acto es la persona responsable del contrato, según las facultades que en el pliego le delega el órgano de contratación (art. 62 LCSP). Parece claro, también, que los efectos de la recepción no son otros que los de activar el plazo de garantía y poner a disposición de la administración la obra para que colme su necesidad: nada más, y nada menos.

Supongamos que no se reciben por deficiencias subsanables y obviemos la cuestión de las posibilidades que se dan en este caso. Si el acta es desfavorable, en ella pueden recogerse las alegaciones del contratista -si las tuviere o se las inventare-. En caso de formularlas, parece que el reglamento desapodera a la dirección facultativa, que pasará a ocupar un rol de informante ante el órgano de contratación y será este último quien resolverá en un sentido o en otro, según tenga más amistad con el contratista o con la gente a su servicio. Pero en cualquier caso, los efectos de la decisión que se adopte vuelven a reducirse a iniciar o no el cómputo del plazo de garantía y la puesta a disposición o no del objeto.

Queridísimas lectoras, si os han admitido a trámite un recurso contra el acta de recepción os puedo asegurar que es porque no estaba yo ocupando la jefatura del servicio del órgano al que os dirigíais.

En efecto, consideramos que por las razones antes expuestas el acta constituye un acto de trámite que, además, no resulta cualificado según el art. 112 de la Ley 39/2015. En primer lugar, porque no produce indefensión: se le da audiencia al contratista. En segundo lugar, porque no determinan la imposibilidad de continuar en el procedimiento, al contrario: va a continuar hasta la última gota de sangre de los contendientes. Y en tercer lugar, porque el acta de recepción no decide directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, sino solo sobre el inicio del plazo de garantía. La propia Ley de procedimiento indica que la oposición a los restantes actos de trámite (como es el acta de recepción) podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. ¿No es acaso una alegación lo que la normativa pone a disposición del contratista en el acta de recepción según hemos indicado antes?

Pero, entonces, ¿Cuál es el fondo del asunto en todo este meollo? ¿Qué resolución pone fin al procedimiento? La liquidación del contrato, chiquis. Así, el art. 169 RGLCAP dispone que transcurrido el plazo de garantía, si el informe del director de la obra sobre el estado de las mismas fuera favorable […] se formulará por el director en el plazo de un mes la propuesta de liquidación de las realmente ejecutadas.

Aunque no es del todo así, puesto que la Ley de Contratos desplaza parcialmente este plazo al disponer en su art. 243 que dentro del plazo de quince días anteriores al cumplimiento del plazo de garantía, el director facultativo de la obra, de oficio o a instancia del contratista, redactará un informe sobre el estado de las obras. si este fuera favorable, el contratista quedará exonerado de (casi) toda responsabilidad, procediéndose a la devolución o cancelación de la garantía, a la liquidación del contrato y, en su caso, al pago de las obligaciones pendientes.

Si, por el contrario, el informe que la dirección pone a disposición del órgano de contratación y del propio contratista es desfavorable por deficiencias en la ejecución de la obra y no por el uso de lo construido, se le indicará al contratista para la debida reparación de lo construido, concediéndole un plazo para ello durante el cual continuará encargado de la conservación de las obras, sin derecho a percibir cantidad alguna por ampliación del plazo de garantía.

Conclusión

En suma, la diferencia entre el acta de recepción y el informe previo a la liquidación es que en el primero de los documentos tiene dos efectos: iniciar el plazo de garantía y que los vecinos puedan hacer ya uso del inmueble; mientras que el segundo es un trámite (con su propia audiencia) que dará lugar al acto finalizador del procedimiento: la liquidación del contrato.

Es la liquidación, como acto administrativo igualmente unilateral en el que se recogen todas las cuestiones anteriores y sus expresiones económicas a favor o en contra de una de las partes, el que resulta susceptible de recurso. Recurso que, por sincerarnos ahora que no nos lee nadie, es probable que resulte en balde. Que para eso nos autotutelamos.

Salvo mejor criterio.

BIBLIOGRAFÍA

Gil Ibáñez, J. L. (2022). Ley de Contratos del Sector Público: concordancias, jurisprudencia, índice analítico y normativa complementaria (4ª edición). A Coruña: Colex.