Las asignaciones a grupos políticos

En derecho las cosas son más difíciles con carácter general cuanto más cerca de la política se encuentran. Es el caso de las asignaciones a los grupos políticos municipales. Os explicamos cómo encauzarlas ante su exigua regulación, a hombros de quienes nos precedieron (v.gr. aquí).

¿Qué es un grupo político?

Los concejales trabajan en las corporaciones: os lo prometemos, va en serio. Lo hacen organizados en grupos políticos «en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan» en una servilleta firmada (art. 73.3 LBRL). Como podéis ver, las normas no nos dicen qué son los grupos políticos, sino solamente qué pueden hacer. Para una síntesis acerca de los grupos políticos municipales puede consultarse el genial paper de Carmen Alonso Higuera.

Veamos, entonces, lo que no son. Un grupo político no tiene personalidad jurídica propia distinta de la de sus integrantes (STS de 27.11.1985). Y, sobre todo, no es el partido político al que pertenece -guiño, guiño-. La razón es que, al menos de forma teórica, entre el grupo y el partido no necesariamente van coincidir sus voluntades, ya que los titulares de los escaños son los electos y no los partidos (Duque & Requejo: 103) en los que se han presentado (SSTC 36/1990, FJ 1; 251/2007, de 17 de diciembre, FJ 6).

Así, a falta de regulación expresa (no vamos a leernos vuestros ROM’s), los grupos políticos municipales son un conjunto de personas sin personalidad jurídica (STS de 16.12.99; STSJ Asturias, de 27.6.2014; Baleares 15.10.2008) que, de forma solidaria, llevan a las instituciones las líneas ideológicas de los partidos políticos. Estos últimos sí gozan de personalidad jurídica.

Si os gustan las tercerías de dominio y queréis ver cómo se morrean el derecho civil y el derecho administrativo podéis leer la SAP Sevilla 3222/2015, que sirve para ejemplificar lo que acabamos de decir en el ámbito civil y en relación con las asignaciones.

Las asignaciones: qué son y dónde se regulan.

Amb diners, carxofes. Todo grupo de amigos que se precie necesita pasta para hacerse las camisetas con esas frases rancias que exhiben en las fiestas del pueblo. En los Ayuntamientos, rancios o no, esto se resuelve otorgando asignaciones a los grupos políticos para financiar lo que sea que hagan. Por ello, a bote pronto podemos definir las asignaciones a estos grupos como dotaciones económicas puestas a su disposición para el cumplimiento de sus fines. Vienen reguladas en el segundo y el quinto párrafos del art. 73.3 LBRL.

De esta exigua regulación podemos extraer las siguientes ideas preliminares:

1. Competencia plenaria del establecimiento.
2. Estructura doble de las asignaciones: cuantía fija y variable.
3. Instrumento doble de dotación en función del número de habitantes.
   1. «Subvención» al grupo político.
   2. Aplicaciones presupuestarias, tantas como grupos haya, con ordenador de pagos para cada una.
4. Remisión a los límites que se prevean en las Leyes de Presupuestos Generales.
5. Límites por razón del destino de fondos:
   • Retribución de personal al servicio de la corporación.
   • Adquisición de activos fijos de carácter patrimonial.
6. Contabilidad separada.
7. Control de cuentas rogado por el Pleno.

El ROF añade poco más al decir, en pocas palabras, que los grupos políticos necesitan cosas y que, por favor, se les faciliten. Ni una sola coma más, hasta donde nos alcanza el conocimiento, nos otorga el legislador para saber qué hacer con esto. Y como los grupos políticos no son partidos, podemos adelantaros ya que no les resulta de aplicación su ley de financiación. Por desgracia, en nuestra profesión no siempre es verdad que lo bueno, si breve, dos veces bueno.

Naturaleza y régimen de las asignaciones.

Hasta ahora, la normativa habla de “asignaciones”. No parece que este término evoque ningún instituto jurídico bien delimitado sobre el que aplicar un régimen completo de derechos, obligaciones, procedimientos, garantías y controles. Seguramente se trate de un inocentísimo despiste. ¡¿Cómo iban a regular a propósito tan equívocamente un tema de este calado?!

Me diréis: «¡Mariconazo, si está clarísimo! Las asignaciones son en realidad subvenciones a los grupos municipales, así que tus dudas sobre el régimen que debes aplicar quedan resueltas».

Pero lo cierto es que, para vuestra sorpresa, el despiste de nuestro legislador quizás es más grande de lo esperado. El artículo 4 de la Ley General de Subvenciones, relativo al ámbito de exclusión de la norma, indica que no le será de aplicación a las subvenciones […] a los grupos políticos de las corporaciones locales, según establezca su propia normativa. Sobre la constitucionalidad de esta exclusión no vamos a detenernos, pero ya os adelanto que en en esta casa de p**** desde la que os escribimos nos salta una red flag.

En efecto, las asignaciones a grupos políticos son la subvención de Schrödinger. Son subvenciones, porque así las denomina la LGS. Pero no lo son realmente, porque las excluye de su régimen jurídico. Un breve repaso a la historia normativa reciente nos permitirá tener más dudas que antes, así que vamos a liar el asunto.

BREVE HISTORIA DE LA NORMATIVA SUBVENCIONAL

En este país de subvención y pandereta no siempre hemos tenido una Ley General de Subvenciones; solo a partir del 2003 (Sanagustín, 2002). Hasta entonces el régimen jurídico de las subvenciones pendía fundamentalmente de un hilo reglamentario que desarrollaba a la madre de todas las leyes. Nos referimos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Aunque en el BOE aparece como disposición derogada, lo cierto es que es una fuente poco confiable: resucitó al tercer día y en el corazón de muchas personas sigue viva, porque nadie muere mientras perdure su memoria o, para el caso de las leyes, su aplicación.

El reglamento ejecutivo que regulaba la actividad subvencional fue aprobado mediante el Real Decreto 2225/1993. Por eso, hasta finales del 2003 y a diferencia de lo que ocurre actualmente, el problema del régimen jurídico de las asignaciones a grupos políticos no debió existir, pues no se excluían del concepto ordinario de subvención recogido en la disposición normativa. Podéis consultar una síntesis general en este trabajo del catedrático de derecho administrativo José María Gimeno Feliu. En cualquier caso, a las asignaciones a grupos políticos le resultaba de aplicación el régimen genérico de las subvenciones. A título de ejemplo puede consultarse la STSJ Murcia 2573/2003, con cantidades todavía referidas en pesetas para nuestros más nostálgicos lectores.

Visto lo visto, parece como si las asignaciones siempre hubieran cumplido y todavía cumplieran todas las notas propias de una subvención desde el punto de vista doctrinal y material, porque son, según recuerda Montse Carpio en su entrada, se trata dotaciones económicas finalistas -nominativas y modales, añadimos nosotros- para facilitar y financiar el funcionamiento del grupo político en su actividad corporativa.

GUÍA PARA FUNCIONARIOS

Vale, ¿y qué hacemos con una verdadera subvención a la que la propia Ley de Subvenciones excluye de su ámbito de aplicación y sobre la que no existe un régimen jurídico completo según su naturaleza? Suponemos que muchos de nuestros potenciales lectores lo tendrían claro: preguntamos L3febvr3 y hacemos un copy&paste con lo que nos respondan. Pero esto implica un debilitamiento administrativo, como explica aquí el catedrático Julio González García; y en este blog no nos gusta que nos desapoderen. Nos va el rollo BDSM. Otros aplicarán lo que les salga de la yema de los dedos, que para eso ostentan las jefaturas del servicio.

El punto de partida a nivel práctico lo constituye la Sentencia 18/2011 del Tribunal de Cuentas. A lo largo de sus 70 páginas se contiene la principal doctrina sobre nuestro tema. No obstante, esta doctrina se vierte en las estrechas lindes de la competencia material de la jurisdicción contable, por lo que sus efectos quedan constreñidos a su ámbito (FJ 8º).

Así, las apreciaciones de idoneidad y oportunidad del procedimiento de justificación de las asignaciones, el cumplimiento de requisitos o de la modalidad del acto; incluso la nulidad de las resoluciones que hayan recaído, quedan extramuros de la Sentencia salvo que se traten de cuestiones prejudiciales o incidentales de cara a la declaración de responsabilidad contable. Y aun en este caso, el parecer del tribunal se incardinaría solamente en su materia y tendría relevancia jurídica a los solos efectos del alcance contable. En una palabra, esta sentencia no puede entrar al fondo del asunto que nos interesa en esta entrada.

Además, se añade otro hándicap. Y es que aun cuando la resolución se produce en el año 2011, cuando ya se preveía la exclusión de las asignaciones a grupos políticos del régimen jurídico subvencional (LGS), los hechos sometidos a juicio son relativos al lapso comprendido entre 1995 y 1999. Por ello, y en puridad, por mucho valor doctrinal que efectivamente arroja la Sentencia, esta no aporta la luz necesaria para abordar nuestra problemática desde que se excluyeran las asignaciones del régimen jurídico de las subvenciones en 2003.

1. INSTRUMENTOS DE DOTACIÓN: ASIGNACIÓN FINALISTA Y PARTIDA PRESUPUESTARIA.

El 18 de abril de 2015, el servicio de asesoramiento a entidades locales de la Región de Murcia emite un informe firmado por: nadie. Pero es bueno, la verdad. Tras explicar las características de los grupos políticos (forma jurídica, personalidad, constitución, finalidad y ámbito de actuación), dedica un apartado a las asignaciones, aunque sus disquisiciones versan fundamentalmente sobre la confusión entre el grupo y el partido, por lo que no disipa nuestras dudas.

El estudio más completo al que hemos tenido acceso corre a cargo de José Francisco Fernández García. Con un tono más práctico se ha tratado frecuentemente la cuestión en El Consultor de los Ayuntamientos. Fundamentalmente, en 2019 por Baldomero Rovira López en su monográfico «Las asignaciones a los grupos políticos: régimen jurídico, destino, control, justificación y publicidad»; y en la consulta de 2016 «Contabilidad y control de las asignaciones a los grupos políticos».

Según habíamos adelantado, las dotaciones pueden revestir dos formas (tres, si incluimos el régimen de indemnización del Real Decreto 462/2022) que quedarán sometidas a dos regímenes distintos. Por una parte, a través de una asignación finalista (subvención sui generis) y, por otra, mediante una aplicación presupuestaria. En este último caso, previsto para municipios de más de 20.000 habitantes, el presupuesto recoge una aplicación cuyo órgano competente será habitualmente, si así lo recogen las bases de ejecución u otro instrumento, el portavoz del grupo. El régimen de disposiciones en este caso será el ordinario en la ejecución presupuestaria de la entidad (Ballesteros, 1999). El régimen del instrumento finalista continúa siendo el más escabroso.

2. LA CARGA MODAL: DESTINO DE LOS FONDOS, JUSTIFICACIÓN Y CONTROL.

Nos vamos a centrar en la asignación finalista en la medida que la desconcentración presupuestaria, sin estar exenta de problemas, parece más accesible. Esta última funciona como las restantes aplicaciones presupuestarias con la diferencia -a brocha gorda- de que en lugar del alcalde o la concejalía delegada, es el portavoz del grupo quien gestiona su presupuesto.

El punto de partida para las asignaciones modales es claro: si la dotación se vehicula con un instrumento finalista, entonces nos encontramos ante una materia sujeta a los límites propios de su institución, pese a la ausencia, por exención, de regulación específica (Fernández, 2018: 322). Así, el límite modal más habitual en estos casos es el destino de los fondos y su control: «Paco, no te gastes el dinero en comilonas, que no estás en una sociedad gastronómica».

Con carácter general, estas dotaciones podrán destinarse a las actividades que den cumplimiento a los fines institucionales de los grupos políticos. Estos fines no serán, por imperativo de la ley, ni la adquisición de inmuebles ni la retribución a mayores de personal que preste su servicio a la Corporación. La norma entiende, sin embargo, que sí cumple este requisito la financiación al partido al que pertenecen. Esta excepción desnaturaliza el carácter finalista de la dotación e impide el control por el órgano municipal competente acerca del destino final de los fondos, puesto que queda extramuros de la Corporación, en manos del partido político y el Tribunal de Cuentas (Vid. Fernández, 2018: 232 y ss.). 

La fiscalización contemplada expresamente en el 73.3 LBRL es solamente un control político de los fondos. Además, este control tiene carácter rogado, por lo que el grupo político solo deberá poner a disposición del Pleno su contabilidad separada si se le requiere expresamente. En algunas asambleas autonómicas, como la valenciana, se prevé que, como mínimo, esta puesta a disposición se lleve a cabo imperativamente una vez al año.

La fuerza de la costumbre, el régimen anterior -que excluía expresamente este punto-, y la desvergüenza de muchos intérpretes restrictivos del precepto ha hecho entender que el único control exigible sobre las dotaciones es la fiscalización política del Pleno. Para estas fuerzas, las asignaciones han de quedar exentas del control interno en todas y cada una de sus modalidades y fases. Nada más lejos de la realidad.

En primer lugar, cualquiera que sea el régimen de control que se le aplique, la contabilidad separada debe cumplir con el principio de imagen fiel y que para ello los requisitos son, pese a la falta previsión expresa, los ordinarios a estos efectos: asientos contables, documentos justificativos, movimientos, arqueos, balance, cuenta de resultados y memoria.

En segundo lugar, la lectura que excluye a las asignaciones del control interno no puede sostenerse por, al menos, dos razones. El régimen de control político establecido de propósito en el artículo 73.3 LBRL no tiene como contrapartida desapoderar el régimen general de control económico-financiero recogido en los artículos 189.2, 213 y siguientes TRLHL.

Así, el control interno sobre todo acto que dé lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones (…) no queda derogado por la sola razón de que la norma prevea una particularidad democrática en torno a la supervisión plenaria de las asignaciones. Se ha pronunciado en este sentido, por ejemplo, la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias en su Informe definitivo de fiscalización de 2012. En resumidas cuentas, estas asignaciones no se encuentran en las exclusiones expresamente previstas en los artículos 219.1 TRLHL y 17 RD 424/2017, por lo que deben ser intervenidas. Aquí y aquí encontraréis una síntesis brillante.

3. RESPONSABILIDAD ANTE LA FALTA DE JUSTIFICACIÓN

Si querían caldo, ahora dos tazas.

Es probable que a juicio de la intervención existan asignaciones o partes de estas malgastadas. Malgastadas en un sentido jurídico, es decir, gastadas en aquello para lo que no pueden utilizarse (con o sin fraude de ley) o gastadas sin acreditación documental (generalmente facturas) que lo justifique. En ese caso, debe exigirse el reintegro. Recientemente hemos conocido en las noticias el caso del Ayuntamiento de Algemesí, que en sus bases de ejecución presupuestarias regula este extremo. Un ejemplo de buenas prácticas, qué duda cabe.

Y, efectivamente, para la justificación y reintegro no existe procedimiento legalmente previsto, puesto que no es de aplicación la LGS. No obstante, a falta de pan, buenas son tortas. La supletoriedad debe usarse restrictivamente y no se nos ocurre un caso más evidente de su necesidad. Aun no estando exento de problemas y puesto que el reintegro de las cantidades no justificadas parece exigible conforme a la naturaleza de las asignaciones, deben preverse las máximas garantías para los interesados. Estas están recogidas en la normativa subvencional y a falta de otra mejor se habrá de aplicar.

¿Y quién paga los desmanes? Aunque los grupos políticos no tienen personalidad jurídica como hemos adelantado, sí tienen presencia y acción en el tráfico jurídico. Lo que ocurre, es que la imputación no recae sobre una persona jurídica, sino solidariamente sobre los miembros que los componen. Reproducimos parcialmente la Sentencia 18/2011 del Tribunal de Cuentas por su claridad:

Resulta incuestionable, siendo además hecho de pacífica aceptación por todos los litigantes, que al no ostentar los grupos municipales personalidad jurídica, es en los integrantes de los mismos en cada legislatura en quienes recae la condición de perceptores de las subvenciones percibidas.

Ello nos conduce, en primer lugar, a atribuir en el caso que nos ocupa la condición de perceptores de subvenciones a los integrantes de los respectivos grupos municipales, pues con independencia de que el grupo municipal sea el perceptor nominal de las subvenciones, éstas se perciben por sus integrantes, al carecer aquél de personalidad jurídica.

Resulta evidente que los perceptores de subvenciones, créditos, avales y otras ayudas procedentes del sector público están obligados a su reintegro total o parcial cuando no puedan justificar total o parcialmente la inversión de los fondos recibidos con la finalidad para la que fueron otorgados.

Los demandados eran los responsables de la gestión de las subvenciones percibidas y, en consecuencia, deben ser declarados responsables contables solidarios de la falta de justificación de la debida aplicación de las subvenciones percibidas por el grupo municipal al que pertenecían a la finalidad para la que fueron concedidas.

Sentencia 18/2011 del Tribunal de Cuentas

4. ACTIVOS FIJOS DE CARÁCTER PATRIMONIAL: RATIO LEGIS

Nos resta por explicar qué sentido tiene que la norma prohíba en su tenor literal la adquisición de activos fijos de carácter patrimonial con cargo a las asignaciones que reciben los grupos políticos. Nos llama la atención sobre este particular el amigo Manuel, a quien desde ya agradecemos su participación en el blog y animamos a discurrir por el agradecido -pero difícil- camino del opositor.

Para entrever la cuestión, debemos saber primero qué quiere decir la norma con «activos fijos de carácter patrimonial». Al tratarse de un concepto contable, lo razonable es acudir a las normas de contabilidad para explicitar su contenido. No obstante, ya hemos indicado que los grupos políticos, salvo que los ayuntamientos hayan regulado este extremo, no cuentan con una regulación de su contabilidad específica. Por ello, solo podemos acudir a las categorías transversales de la contabilidad para poder pensar qué razones llevan al legislador a prohibir el uso de las dotaciones para estos fines.

La masa de activo, en contabilidad, refiere un conjunto homogéneo que agrupa elementos de naturaleza económica de los cuales se espera obtener un beneficio futuro. Digamos en palabras llanas que son aquellas cosas que, cuando cumplan alguna de las funciones para las que están previstas, nos van a hacer más ricos. La norma pone un apellido a los activos que los grupos no pueden financiar con las dotaciones: fijos. Y es que dentro de la estructura económica encontramos activos de distinta naturaleza. podéis consultarlos aquí.

El activo fijo, inmovilizado o no corriente, es aquel que agrupa bienes y derechos con vocación de permanencia en la estructura (más de 1 año). Pueden ser muebles (como un ordenador), inmuebles (como una oficina), materiales o intangibles (como una patente o marca). La norma prohíbe la adquisición de todos ellos con cargo a la dotación. Pero… ¿por qué? Hay dos razones fundamentales.

La primera de ellas es que, si recordamos, las dotaciones de la Corporación a sus grupos políticos no son exclusivamente dinerarias. También ponen a su disposición recursos materiales de diversa índole, como equipos informáticos y de telecomunicación, softwares, material de oficina e, incluso, espacios físicos donde desarrollar actividades. En una palabra, los ayuntamientos ya ponen activos fijos a disposición de sus grupos. Todos estos activos fijos que ofrece la corporación han sido presumiblemente adquiridos a través de un proceso de concurrencia competitiva, es decir, a través de la Ley de Contratos del Sector Público. En principio esto permite una mejor asignación y eficiencia de los recursos públicos usados para estos fines.

La segunda razón, sobre la que no habíamos reparado, está relacionada con la existencia jurídica de los grupos políticos. Si recordamos, a diferencia de los partidos políticos, los grupos carecen de personalidad jurídica propia y diferenciada de los miembros que los componen. ¿Y qué tiene que ver? nos diréis. Pues veamos.

En el tráfico jurídico, la personalidad es una institución que garantiza la seguridad jurídica como centro de imputación. Y ciertamente, no es que las instituciones sin personalidad carezcan por completo de alguna forma de imputación (UTE’s, sociedades civiles, grupos políticos). Pero sí es particular. Bajemos al caso concreto.

Los políticos están de paso, aunque algunos se empeñen en demostrarnos lo contrario. ¿Qué pasaría con los activos de un grupo cuando este se disuelva? En tanto no se disuelva ¿a quién se le imputa la propiedad del bien si el grupo no tiene responsabilidad jurídica? En román paladino, ¿de quién c*ño es la vaca? Imaginad que un grupo político ha adquirido una oficina durante la legislatura 2019/2023 y que en la siguiente el partido político en quien concurre no obtiene representación: ¿qué hacemos con el localito? En una situación así se nos ocurren dos posibilidades, ambas igual de contrarias a la finalidad de las subvenciones.

Por un lado, la propiedad (originalmente ya problemática), podría reclamarse por el partido político. En este caso, la subvención habría roto su finalidad, pues habría pasado de financiar el funcionamiento ordinario de los grupos políticos para pasar a engordar el capital del partido.

Por otro lado, la titularidad podría recaer en la administración, pero en este caso la Corporación habría adquirido un bien sin acudir a los procedimientos legalmente previstos (RBEL + LCSP).

En suma, como nos apuntaba Manuel, parece que la razón por la que la norma prohíbe el destino de los fondos en activos fijos es la problemática sobre la titularidad futura del activo no corriente. Nos parece razonable, desde luego.

CONCLUSIÓN

Los políticos locales se pasan la vida llorando la falta de autonomía local. Pero, cuando el legislador permite una holgada autonomía, resuelven no hacer uso de ella. Lo cierto es que tras todo este lío que hemos montado aquí, el resumen práctico es más sencillo de lo que pudiera parecer.

Las asignaciones no tienen un régimen jurídico completo acorde a su naturaleza que permita una adecuada gestión del interés público que representan sin perjuicio de la garantía de sus interesados. No obstante, una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico no nos permite ser ciegos -como la justicia- ante el (mal) uso del dinero público.

La opción interina es aplicar a las asignaciones los principios generales de los institutos homólogos: las subvenciones. La alternativa real pasa por regular la materia de forma completa y garantista en el Reglamento Orgánico Municipal, con el apoyo de las Bases de Ejecución del Presupuesto. La solución óptima pasa por el Congreso de los Diputados, pero legislar contra sí es algo que gusta muy poco.

Salvo mejor criterio.

BIBLIOGRAFÍA

1. Duque Villanueva, J. C. y Requejo Pagés, J. L. (2018) Artículo 6 (págs. 96-118). En M. E. Casas Baamonde y M. Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dir.). Comentarios a la Constitución Española. Tomo I. Madrid: BOE.

2. Sanagustín, M. G. (2002). Reflexiones en torno a la regulación jurídica de las subvenciones y ayudas públicas en España. Cuadernos de Derecho Público.

3. Alonso Higuera, C. (2015). Los grupos políticos municipales.

4. Fernández García, J. F. (2018). Los grupos políticos y su financiación. Revista de Administración Pública, 205, 291-338. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rap.205.10.

5. Ballesteros Fernández, A. (1999), «La financiación de los grupos políticos y el control del equipo de gobierno en las sesiones ordinarias, en la Ley 11/1999, de modificación parcial de la Ley de Régimen Local», El Consultor de los Ayuntamientos,
15/16, págs. 2525 y siguientes.

6. Rovira López, B. (2019). Las asignaciones a los grupos políticos: régimen jurídico, destino, control, justificación y publicidad. El Consultor de los Ayuntamientos, 2 bis.