La mesa de contratación es un órgano colegiado que, entre otros fines, pretende garantizar la prevalencia de la técnica sobre la política. Pero, considerando el sistema de fuentes ¿es preceptiva su intervención en los Ayuntamientos? Os lo explicamos aquí.
Breve estado de la cuestión
La contratación pública es una actividad multidimensional en la que intervienen numerosos agentes internos y externos a la administración. En su interacción, que es reglada, se producen efectos sobre diversas materias: presupuestaria, organizativa, medioambiental, socioeconómica, etc. En este sentido, son muchos los recursos públicos que intervienen en esta actividad.
Y es que se descubre en ella una verdadera dimensión transversal que implica a actores con distintos perfiles. En su concurrencia se plasman estructuras tendentes a repartir colegiadamente la responsabilidad y a impedir, por ello, prácticas de corrupción entendidas desde el sentido más lato al más estricto del concepto.
Uno de estos actores son las mesas de contratación. Se trata de un órgano colegiado de mayoría técnica que interviene en gran parte de los procedimientos contractuales de los Ayuntamientos. Sus funciones son variadas y responden al objetivo de garantizar los principios de la contratación pública allá donde participan.
Además, permiten repartir la responsabilidad de sus decisiones entre los distintos miembros que la componen. Esto contribuye a que las distintas perspectivas de sus integrantes permitan al órgano de contratación cumplir los objetivos enunciados en el art. 1 LCSP.
Por tanto, el sentir habitual es que la participación de la mesa permite el descargo de responsabilidad para unos y el reparto de pifiadas para otros. Y, en ese sentido, aunque nos disgusta ver la agenda llena de sesiones, suele preferirse que decida la mesa en lugar de los servicios de contratación. Nos parece razonable y, quizá, incluso deseable.
Pero no se nos escapa que su intervención ralentiza los ya dilatados plazos de la contratación. Tampoco se nos olvida que en las entidades más pequeñas resulta difícil cumplir con el quorum necesario, no solo cuantitativa, sino cualitativamente. Es secular el déficit de recursos profesionales con que cuentan las entidades locales. En ello no hay debate.
En este contexto, elevé una consulta a la Junta Consultiva de Contratación del Estado y a su homóloga en la Comunitat Valenciana. Entonces había sugerido que en las entidades locales no existe previsión legal alguna para considerar preceptiva la intervención de las mesas en ninguno de los procedimientos de contratación. Duro de roer, ¿no?
Se ha de confesar al lector que la consulta pretendió indicar un parecer más que solicitar una opinión. No obstante, siempre dejamos la puerta abierta para convencernos de las razones que resultaran de ella. Como razones hubo pocas, ahora pretendemos convencer de las nuestras a quien nos lea.
La mesa de contratación en el sistema de fuentes local.
Conocéis ya nuestra debilidad por el sistema de fuentes de la administración local. En este post os explicábamos su incidencia en el régimen de las subvenciones. Y es que creemos que todavía resta mucho por explorar en esta materia.
Como indica Velasco Caballero en su Tratado (págs. 73-73), las fuentes normativas de las entidades locales son las comunes al resto del ordenamiento jurídico, articuladas entre sí por la jerarquía, la competencia, la primacía y la reserva. Pero con una singularidad: su ordenamiento está mediado por el principio constitucional de autonomía local (art. 137 CE).
Este baile normativo de dulce melodía también entra en juego cuando nos acercamos a la actividad contractual de los ayuntamientos. Y más concretamente, cuando ponemos el foco en la intervención de las mesas de contratación. ¿En qué procedimientos son preceptivas para el ecosistema local?
Los grandes profesionales de la contratación responden acudiendo al art. 326 LCSP. Este dispone que en los procedimientos abiertos, abierto simplificado, restringidos, de diálogo competitivo, de licitación con negociación y de asociación para la innovación, los órganos de contratación de las Administraciones Públicas estarán asistidos por una mesa de contratación.
Y diréis: ¿Para eso escribes un post? En la universidad nos dijeron que in claris non fit interpretatio. Y en ese artículo aparecen claramente delimitados los procedimientos en que debe intervenir obligatoriamente la mesa de contratación al servicio de los órganos de contratación de las Administraciones Públicas. ¿Dónde está el debate? Os respondemos: dejaos sorprender.
Habitualmente se atribuyen al legislador las impericias que resultan de las leyes y que, digamos, se arreglan por los aplicadores e intérpretes primarios y supremos de las normas. Pero no siempre se detectan, como es el caso que nos ocupa.
El artículo 326 contiene unas disposiciones de extrema importancia desde el punto de vista material:
- Determina en qué procedimientos es preceptiva la mesa y en cuáles no.
- Delimita las funciones que debe ejercer la mesa en los procedimientos.
- Indica los integrantes que la constituyen y el órgano competente para nombrarlos
- Preceptúa el quorum para considerarla válidamente constituida
- Remite a la disposición adicional segunda como excepción para las entidades locales
- Permite desarrollo por las leyes autonómicas y por reglamentos ejecutivos
No cabe duda de que, conforme a la doctrina constitucional (STC 214/1989), este contenido merecería a priori la calificación de legislación básica. A decir del Alto Tribunal, la legislación básica no puede ser tan detallada y completa que impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia (STC 50/1999, FJ 3º). Tampoco puede agotar el espacio normativo que corresponde a los municipios en virtud de su autonomía local y potestad de autoorganización.
En este sentido, además de merecer ser un precepto básico, el art. 326 debería serlo. Y es que regula instituciones elementales de la contratación pública sin menoscabar la autonomía ni agotar las competencias normativas de los distintos actores implicados. Es decir, se trata de una regulación justificada por cumplir el objetivo de garantizar los principios básicos que informan el modelo organizativo diseñado por el legislador estatal (STC 227/1988).
¿Pero realmente es básico? No. Radicalmente no. Pero no porque lo digamos nosotros, sino porque lo determina expresamente la disposición final primera LCSP. No obstante, no tendrán carácter básico los siguientes artículos: […] artículos 326 y 327.
Contra el tenor literal, la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Comunitat Valenciana nos respondió con unos aires de superioridad que, para su ignominia, quedarán por los restos en su haber:
En primer lugar, no de ja (sic.) de llamar la atenciónn (sic.) de esta Junta la consulta formulada […]. La existencia de las Mesas de contratación en el art. 326 no es objeto de debate pues es indiscutible (sic.) y se dicta al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución en materia de legislación básica sobre contratos […] y, en consecuencia, son (sic.) de aplicación general a todas las Administraciones Públicas.
Informe 14/2021 de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Comunitat Valenciana
Si nuestro lector conoce someramente la materia, quizá sienta la misma vergüenza ajena que nosotros al leer el cualificado parecer de la Junta. A nosotros, después de más de un año y por utilizar una expresión proporcional, tampoco deja de sorprendernos.
La Junta del Estado llega a la misma conclusión e incurre en el mismo error de fondo en su informe. Pero, al menos, su forma no la sitúa en el olimpo de la vergüenza ajena. Sencillamente opta por entender que el artículo 326 debe aplicarse supletoriamente.
En cuanto al régimen de la aplicación supletoria ya os indicamos recientemente nuestro parecer, radicalmente opuesto al de la Junta. Y por lo que nos atañe hoy, no parece que la preceptividad de un órgano sea materia de laguna cuya colmatación deba producirse integrando el ordenamiento por la vía del artículo 149.3 CE. Mucho menos, tras la vieja doctrina reiterada para la materia contractual en la STC 68/2021.
Tanto es así, que no hay laguna: sencillamente no se preceptúa su intervención. Antes al contrario y aunque creemos que no debería ser así, la intervención de la mesa de contratación se deja expresamente al arbitrio de la normativa autonómica y, en su defecto, de la normativa municipal. En cualquiera de estas situaciones, se deberá respetar la disposición adicional segunda, que sí tiene el carácter de básica, pero que en ningún caso preceptúa la intervención de la mesa en determinados procedimientos.
Salvo mejor criterio.
