Salvo mejor criterio

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  • Eficiencia en la administración local.

    Eficiencia en la administración local.

    Eficiencia en la administración local
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    Ríos de tinta sobre la eficiencia en la administración local. Pero ninguno por el cauce que os presentamos. Hoy tratamos la crisis de medios humanos y lo relacionamos con la (in)eficiencia de la administración local. Os proponemos un modelo, que, hasta donde sabemos, es original del blog Salvo mejor criterio. Utilizamos como ejemplo para ello el cuerpo de la habilitación nacional (FHCN). Os lo contamos.

    LA INSUFICIENCIA CRÓNICA DE MEDIOS

    Si encontráis un ayuntamiento en el que se pregone cuánto personal les sobra para satisfacer sus necesidades, nos retractaremos. Mientras tanto, la mayoría de nuestros lectores coincidirá en que una de las principales lacras de la administración pública es su falta de personal. No nos referimos a la insuficiencia de medios que te habilita para celebrar un contrato de servicios. Al contrario, hacemos referencia a una insuficiencia estructural, persistente y, muchas veces, autoinfligida.

    De forma periódica, los medios y los organismos dedicados a esta la materia señalan la precaria situación de empleo público respecto de la media europea. Igualmente suena cada poco, quizá por última vez, el Cuerno de Vorondil anunciando una oleada masiva de jubilaciones en el lapso de cinco años. Esta misma semana, con ocasión del XXXIII Congreso de Inspectores de Hacienda del Estado, se repetía esta misma cadencia. La jubilación a cinco años vista implica una reducción de un cuarto de la plantilla y las ofertas públicas de empleo no serán suficientes. Es solo un ejemplo, escogido por reciente. Pero lo cierto es que cuando el fisco llora, el Estado se derrumba. Los historiadores lo sabemos.

    Pero lo que no podemos tolerar es que por toda la red suene el llanto y, en ningún caso, propuesta radical de solución alguna. Somos conscientes de la comodidad en que algunas personas se han instalado a la hora de reproducir relatos de los que vive su fama. No obstante, la realidad que nos rodea diariamente no se parece en nada a los grandes discursos. Jorge Payá denuncia esta misma idea en multitud de ocasiones a través de Twitter: la administración de campana suena muy bien, pero está hueca. Obviaremos en este post el estado de la administración digital.

    Analizamos el estado de la (in)eficiencia en la administración local a partir de la LRSAL. Para ello indicaremos su propósito y sus medidas más relevantes: fusión y competencias de las entidades locales. Después veremos qué papel cumplen en esta materia la organización de los medios humanos y económicos de los ayuntamientos en orden a los servicios que prestan. Finalmente, haremos una propuesta concreta en torno a la figura de las personas funcionarias con habilitación de carácter nacional.

    LRSAL E INEFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

    Pese a que se la situación anteriormente descrita es generalizada, nosotros descendemos al abismo de las entidades locales, nuestra trinchera.

    La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local quiso tomar cartas en el asunto. Tomó algunas, desde luego. Para ello introdujo una serie de medidas forzosas y otras de fomento. Estaban encaminadas a lo que su propio nombre indica, pero finalmente recorrieron el triste camino de la abulia.

    No estamos en condiciones de analizar su impacto presupuestario, por limitaciones espaciales y temporales. Pero, sí podemos decir algo en materia de organización y competencias con impacto en materia de recursos humanos (racionalización). ¿Quién en su sano juicio se atrevería a afirmar el éxito de la ley? Glosamos dos medidas concretas de la LRSAL: el fomento de las fusiones de municipios y la limitación competencial de las entidades locales.

    EL REVÉS DEMOCRÁTICO Y CULTURAL A LA FUSIÓN DE MUNICIPIOS

    La fusión de municipios viene regulada en el apartado 4 del artículo 13 LBRL, en su redacción dada por la LRSAL. Su redacción intentó el fomento de esta práctica a través de dos ejes: el económico y el político.

    En cuanto al eje económico, se previeron, entre otros elementos:

    1. El incrementó de un 0’10 el coeficiente de participación en los tributos del estado.
    2. La exención de implementar nuevos servicios conforme a la población resultante.
    3. La prioridad en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, etc. durante al menos 5 años.

    La cuestión política, determinó, entre otros aspectos:

    1. La constitución transitoria de un gobierno formado por la suma de todos los concejales.
    2. La posibilidad de instrumentar la gestión como forma de organización desconcentrada.
    3. La adopción de acuerdo por mayoría simple en la fusión y en otras materias habitualmente cualificadas.

    Lo cierto es que la última de las fusiones es reciente. Don Benito y Villanueva de la Serena han adoptado el acuerdo de fusión este mismo año. Aún no ha sido publicado en el BOE, salvo que se nos haya escapado. En lo sucesivo el municipio resultante se denominará Vegas Altas.

    Anteriormente, se han conocido solamente dos fusiones más: Oza-Cesuras y Cerdedo-Cotobade, ambos en Galicia. Y hasta aquí la virtualidad de la LRSAL. En la Comunitat Valenciana, municipios tan pequeños como Castell de Cabres tienen su propia administración. Según el INE, en 2021 su población ascendía a la cifra de 22 almas. Todolella, con 145 habitantes, no solo dispone de ayuntamiento propio, sino de una sociedad mercantil: El Pitalaero, S.L.U. La Torre de’n Besora, con 167 cabezas, tiene el siguiente sector institucional, consultado 31 de octubre de 2022 en INVENTE (IGAE):

    1. Eléctricas Hidrobesora S.L.
    2. Hidrobesora Servicios S.L.
    3. Parc Miner del Maestrat, S.L.

    El alcance de los objetivos de la LRSAL, en su coordinación con la posterior LRJSP, se comenta solo. Y son solo ejemplos que hemos escogido prácticamente al azar.

    Autor desconocido.

    Las razones no las sabemos y corresponderá a los estudiosos de la materia hablar sobre el tema. Pero se nos ocurre pensar en dos posibilidades. La primera es que los sentimientos de pertenencia e identidad no son, desde luego, un buen caldo de cultivo para la fusión de municipios. La segunda es la dificultad democrática de poblaciones con peso desigual eventualmente fusionadas.

    Las pedanías de los municipios que las tienen sabrán a qué nos referimos aun cuando no abundemos en esta cuestión. Sea como fuere: el fracaso normativo puede reputarse absoluto; y el coste de la ineficiencia de estas administraciones, desproporcionado.

    LA REDUCCIÓN COMPETENCIAL QUE NADIE HA VISTO

    La LRSAL atajó sin paliativos la cuestión competencial. Pese a la complejidad del asunto, el lector nos permitirá divulgar.

    Del haz de competencias que ostentaban los municipios, muchas se acogían a la cláusula genérica del artículo 28 LBRL. Este artículo les facultaba prácticamente hasta para acuñar moneda propia y criar huevos de dragón para su posterior subasta pública. Pero la norma dijo: hasta aquí, basta de traficar con huevos de bestias y de construir cecas. Y la verdad es que la derogación del artículo 28 ha venido surtiendo los efectos que se intentaban.

    Ahora bien, si se capaba el art. 28 pero no se perfilaba el impacto de las competencias, propias o por delegación, el remedio era como «fer-li la mà a l’aca«. Las competencias propias establecidas por la normativa básica, la normativa estatal y la normativa autonómica son mastodónticas. Y lo son cada vez más en el sector de los servicios sociales, por ejemplo. Pero es que a nadie se le escapa que se multiplican también las competencias delegadas en materia de infraestructuras de todo orden.

    Muchas veces el órgano autonómico acuerda, con el beneplácito del Pleno municipal, transferir la competencia del contrato de obras de construcción de inmuebles educativos. También se le escapa la competencia de mantenimiento, por alguna razón. En dicha delegación se le dota al ayuntamiento con medios económicos para financiar los contratos, lo exige la ley, faltaría más. Pero claro, tras la delegación, el ya mermado departamento de contratación pública continúa con los solos servicios de Vicenta, Pepe y Paqui.

    Así las cosas, las partes afectadas quedan del siguiente modo:

    1. El órgano autonómico. Contento, pues consigue satisfacer sus necesidades trasladando las competencias a otra administración sin perder recursos humanos en el camino.
    2. El órgano municipal. Contento, pues consigue ponerse la medalla ante sus vecinos por la obtención de dinero fresco y su empleo en necesidades de la colectividad.
    3. El departamento de contratación. Llora. Sin más. En el mejor de los casos, solo Vicenta acaba con una pequeña baja por ansiedad. En el peor, Pepe acaba siendo acosado porque a juicio de su superior «no saca suficiente trabajo con todo lo que hay pendiente».

    Pese al notable avance en la ordenación de competencias, el aumento sectorial de estas y su financiación no ha ido acompañado por una política de personal expansiva, correlativa y estructural. Y si no, que pregunten por la gestión de fondos europeos. Sin ir más lejos ni espacio ni en tiempo, Enric Nomdedéu ha convocado desde Labora (GVA) un programa de contratación [TEMPORAL] de personal técnico para la captación y gestión de fondos europeos. Aunque la excepcionalidad de la financiación europea resulta evidente, no parecen tan así sus frutos. Habrá que gestionarlos y mantenerlos más adelante ¿no? ¿Con qué personal?

    LA EXPULSIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

    La falta crónica de medios humanos y la (in)eficiencia que provoca en la administración local genera una contradicción fuerte en un sistema de mercado como el nuestro. A priori, el neoliberalismo propugna una administración débil, garante en exclusiva del orden y la justicia -y no siempre, como mostraremos a continuación-. Pese a esta premisa, tal y como la crisis del COVID19 ha manifestado de la forma más patente posible, el sector privado tiene sus ojos puestos en la administración, especialmente cuando su mundo se viene abajo.

    En ese sentido, quienes en tiempos de bonanza ejecutan las más feroces políticas de recortes de personal y presupuestos, cuando vienen mal dadas se esfuerzan por justificar un relato que les legitime a solicitar más atención pública, más dinero público. Uno y otro bien pasan, necesariamente, de forma directa o indirecta, por la mano del funcionariado.

    Ello no obstante, las propuestas que materialmente se han implantado en la actualidad pasan por dos dolorosos caminos del espacio que se ha llamado «la huida del derecho administrativo«. Podéis leer más sobre el concepto aquí, aquí, aquí y aquí. Nosotros preferimos referirnos a esta realidad, por ser más accurate, como la expulsión del derecho administrativo por las empresas.

    Los anteriores son caminos sinuosos que, nos tememos, serán de no retorno durante al menos los próximos lustros. Nos referimos a las formas de gestión que se prevén en el artículo 85 LBRL. En apretada síntesis, son: la externalización de servicios y la personificación para prestarlos in-house con regímenes más laxos. Esbozamos algunas ideas en torno a estas operativas que han monopolizado las políticas -paliativas, pero también de negocio- frente a la persistente falta de personal.

    LA EXTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS

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    Un ayuntamiento puede optar, a grandes rasgos, por prestar los servicios que le son propios de forma directa o indirecta. La normativa que regula esta opción impone algunos límites o requisitos para conseguir la eficiencia en la administración local. Estos pretenden forzar la elección óptima: pero el papel que da cobijo a los informes lo soporta todo. A nadie escapa, por ejemplo, que lo que bajo un determinado gobierno resultaba antieconómico, por arte democrático pasa a ser altamente rentable con el gobierno siguiente.

    Por nuestra parte, no dedicaremos ni un solo minuto en justificar la mayor onerosidad, económica y de toda índole, de la externalización frente a la remunicipalización. Actúa aquí como principio. Si queréis lo discutimos más adelante. Tampoco vamos a detenernos en profundizar en la siguiente contradicción: la administración no puede, a efectos prácticos, aumentar plantilla; pero sí remunicipalizar servicios y subrogarse hasta que se extinga la relación. Un coladero, vaya.

    A bote pronto, la externalización de los servicios es un concepto bastante divulgativo para referirnos a la gestión indirecta. Con ella, el ayuntamiento atiende las necesidades acudiendo a la contratación pública. Esta forma de gestión tiene dos grandes límites:

    1. Las exclusiones y requisitos que prevé la normativa de contratación, como el ejercicio de autoridad (art. 17 LCSP).
    2. La prohibición de externalizar funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales (art. 9.2 TREBEP).

    Para no hacerlo demasiado largo, os damos traslado de dos casos sobre los que vosotros mismos os podréis formar vuestro propio juicio, si tenéis al menos un (1) criterio, claro.

    1. El Ayuntamiento de Alicante acude a la seguridad privada para paliar su falta de policías locales.
    2. Alcorcón externaliza (parte d)el servicio de recaudación municipal.
      • Aquí la opinión de los inspectores de la hacienda local.
      • Aquí noticias, blogs y jurisprudencia.

    Parece evidente el interés del sector privado en sostener la merma de personal público, tanto en número como en calidad. Es lo que de toda la vida se ha llamado matar dos pájaros de un tiro: ¿y si yo, como sector privado, me gestiono lo que de la administración me interesa y, a cambio, percibo una retribución? Es la empresilla que se muerde la cola. Tan burdo como, por esa misma razón, exitoso. Eso sí, la sociedad está a otras cosas y la carcoma que roe las más elementales y básicas garantías del Estado pasa desapercibida hasta que llega, por ejemplo, al CGPJ. Oye, ¿y si lo externalizamos también? Ahí lo dejamos.

    El Ayuntamiento [de Alicante] trabaja en contratar a personal externo para ocupar puestos fijos en dependencias municipales ante la marcha durante cuatro meses de un centenar de agentes al curso en el IVASPE posterior a las oposiciones.

    Subtítulo de la noticia publicada en el periódico Información.

    Mediante esta forma de gestión -ilegal en el caso de Alicante-, se transfieren recursos públicos a empresas que, pese a contar con personas trabajadoras del máximo nivel, operan bajo el fin de sus intereses, por naturaleza distintos a los intereses generales. Es, en suma, un «cuanto peor mejor» que refuerza la crisis de personal en el empleo público y, por lo mismo, la (in)eficiencia en la administración local.

    Pero la fiesta no acaba aquí. Si la administración pretende burlar las tasas de reposición, solamente tiene que remunicipalizar el servicio. De esta forma, como opera preferentemente la subrogación del personal, la entidad se verá obligada a incluir en su plantilla al personal de la contratista con derecho a subrogación y lo hará en la categoría de indefinido no fijo a extinguir.

    El fallo de mercado es manifiesto. Por un lado, se dejan sin efecto los límites presupuestarios y de personal que, en principio, debería respetar la entidad. Por otro, el personal se integra en una categoría residual cuyo régimen puede acarrear problemas en la medida en que se usan los principios del art. 1.1 LCSP que rigieron en la contratación para hacerlos valer como una suerte de mérito y capacidad. Simultáneamente, nos encontramos con que la participación de este nuevo personal en la actividad administrativa se encuentra limitada a funciones propias de la relación laboral, esto es, aquellas que no están reservadas a los funcionarios; lo cual redunda en una merma del uso eficiente de los recursos humanos de la Corporación.

    LA PERSONIFICACIÓN

    Hasta ahora hemos esbozado qué incidencia tiene la externalización ordinaria de servicios sobre las administraciones en materia de eficiencia. Existe una segunda vía de expulsión del derecho administrativo que pasa por personificar medios y que en las entidades locales se regula, fundamentalmente, en el artículo 85.2.A) LBRL.

    Se trata de una forma de gestión directa en la medida en que la administración matriz tiene el control directo de las personas jurídicas que ha creado. Es cierto que en función de la forma de personalización se aplican requisitos y regímenes diferentes. No obstante, nos referiremos de forma indiferenciada a cualquiera de las formas que adopten medios propios personificados.

    Así, si la personificación tiene un régimen homólogo al de la propia administración matriz, no se nos ocurren demasiados elementos que justifiquen su creación. En primer lugar, porque por muy dedicado a sectores de administración especial que pueda estar el medio propio, requiere de servicios generales relativos a recursos humanos, gestión presupuestaria y contratación, lo cual implica redoblar estructuras y mandos y, por consiguiente, organizarse de forma ineficiente y antieconómica. Y en segundo lugar, porque sus funciones se desarrollan en el mismo régimen jurídico y de dependencia que en caso de gestionarse a través de una unidad administrativa de la entidad matriz.

    Si, por el contrario, la razón es huir del derecho administrativo, negamos la mayor: la ineficiencia del sistema administrativo viene dada por la renuncia a una gestión eficiente de este, es decir, se trata de una profecía autocumplida que se refuerza cada vez que una administración opta por mermarse a sí misma.

    Sea de una forma o de otra, en las entidades locales la personificación siquiera puede justificarse por una eventual economía de escala, puesto que las duplicidades que estructuralmente implican no son suficientemente contrarrestadas, al menos con carácter general, por una gestión ágil, transparente y profesional.

    No obstante, quedamos a la espera de que algún lector pueda hacernos caer en la cuenta de cuál es el valor añadido que verifica cuando realiza sus funciones en una forma personificada en lugar de hacerlo integrado en la plantilla de la entidad matriz.

    Por lo pronto, y como final aplazado de esta entrada, hemos decidido que el modelo de administración a través de una propuesta relativa a la función con habilitación de carácter nacional la trataremos en una entrada separada, habida cuenta de las recientes noticias acerca de una más que posible asunción, por parte de las comunidades autónomas, de la competencia para la selección de este personal. La acumulación de tres ofertas de empleo público en la reciente convocatoria apunta a que la negociación del gobierno con ERC ha estado más que cerrada desde antes de hacer pública la enmienda a la LPGE para 2023.

    Desde luego, sea como fuere, lo que os hemos dicho hoy os lo trasladamos como siempre:

    Salvo mejor criterio.

  • El valencià a les oposicions

    El valencià a les oposicions

    El valencià a les oposicions
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    La llengua pròpia de la Comunitat Valenciana és el valencià segons el nostre estatut, que ens atorga un conjunt de drets al respecte. Darrerament ha reviscut una polèmica relativa als processos selecius i al seu ús a l’administració pública. Vos oferim fil per randa la nostra opinió sobre el valencià a les oposicions.

    Notícies que fan feredat

    A Twitter ens hem assabentat durant aquest últim any de situacions doloroses a títol personal i il·legals a títol jurídic.

    L’última de la qual hem tingut notícia s’ha produït a un centre d’atenció primària, el centre de salut Sant Blai, d’Alacant. En aquest cas, uns pares denunciaven que una administrativa es va negar a atendre la seua filla fins que no es comunicaren en castellà: «O me hablas en castellano o no podremos atender tu hija». És sols un exemple referit a les relacions del ciutadà amb les administracions.

    Un altre exemple recent, en aquest cas al si de les relacions entre administracions, és la negativa d’una funcionària de la diputació d’Alacant d’atendre en valencià una treballadora municipal. Ací teniu la notícia i els àudios. Si arribem a ser nosaltres els treballadors municipals, sant Pere seria bon home.

    Estem segurs que en coneixeu molts altres casos i que, potser, vosaltres mateixos vos heu vist personalment en situacions paregudes i les heu hagut de patir. La bona qüestió és que aquestes notícies s’han tornat més habituals del què els valencians podem raonablement tolerar. Vegem-ne ara on i com es regulen els nostres drets lingüístics.

    La regulació jurídica de l’ús del valencià

    Parem atenció, en primer lloc, a la regulació general dels drets lingüístics dels valencians. Més endavant parlarem específicament del valencià a les oposicions.

    La norma fonamental que ens empara és l’article 3 de la Constitució Espanyola. El seu apartat 2 disposa que «les altres llengües espanyoles seran també oficials en les respectives Comunitats Autònomes d’acord amb els seus Estatuts». Per tant, és al nostre Estatut on cal esperar la normativa més bàsica dels drets lingüístics de les persones valencianes. Ací teniu un treball molt complet de Adrián García Ortiz que estudia a fons les qüestions que tractarem.

    La regulació d’aquesta matèria es troba a l’article 6 de l’Estatut d’Autonomia. Vos reproduïm el seu contingut.

    Article sext

    1. La llengua pròpia de la Comunitat Valenciana és el valencià.

    2. L’idioma valencià és l’oficial a la Comunitat Valenciana, igual que ho és el castellà, que és l’idioma oficial de l’Estat. Tots tenen dret a conéixer-los i a usar-los i a rebre l’ensenyament del, i en, idioma valencià.

    3. La Generalitat garantirà l’ús normal i oficial de les dos llengües, i adoptarà les mesures necessàries per tal d’assegurar-ne el coneixement.

    4. Ningú no podrà ser discriminat per raó de la seua llengua.

    5. S’atorgarà especial protecció i respecte a la recuperació del valencià.

    6. La llei establirà els criteris d’aplicació de la llengua pròpia en l’Administració i l’ensenyament. 

    7. Es delimitaran per llei els territoris en els quals predomine l’ús d’una llengua o de l’altra, així com els que puguen ser exceptuats de l’ensenyament i de l’ús de la llengua pròpia de la Comunitat Valenciana.

    8. L’Acadèmia Valenciana de la Llengua és la institució normativa de l’idioma valencià

    Llei Orgànica 5/1982, d’1 de juliol, d’Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana.

    Per no fer-ho massa llarg, els ciutadans tenim, a més, un dret lingüístic reconegut a l’article 13.c LPAC, que determina que podrem «utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico». Tanmateix, el seu article 15 concreta la utilització d’aquest dret als procediments administratius i en les relacions entre administracions. El més rellevant ací és que la norma permet una excepció a la traducció que hem de fer dels documents administratius. Així, quan el territori de destí d’un document utilitze la mateixa llengua cooficial, la traducció no serà obligatòria.

    LA JURISPRUDÈNCIA

    D’aquesta regulació podríem esperar que la Generalitat Valenciana no tindria obligació de traduir els documents dirigits a alguna administració balear o catalana. Doncs, estimats, per a vergonya de molts, no és completament així. Al 2020, el Tribunal Suprem va ratificar la sentència del TSJ de la Comunitat Valenciana. Aquesta havia anulat parcialment el Decret 61/2017, de 12 de maig, del Consell, pel què es regulen els usos institucionals i administratius de les llengües oficials a l’Administració de la Generalitat Valenciana. Concretament, considera contraris al dret expressions que reforcen la potestat de l’article 15 LPAC.

    Ara bé, cal llegir detingudament les dues sentències per tal d’evitar imprecissions i, sobre tot, per fer rabiar als qui batallen ara i adés contra la nostra llengua. Ací teniu la STSJ CV 1687/2018. És la més important de les dues, ja que la signada pel Tribunal Suprem sols la confirma.

    STSJ_CV_1687_2018Descarga

    Per tal de resumir, la conclusió dels jutges és que la norma reglamentària de la nostra autonomia no respecta les competències en la matèria. Tampoc respectaria seua pròpia jerarquia normativa quan fa explícita i reforça les potestats previstes a l’article 15.3 LPAC. No obstant, les sentències no obliguen de cap manera a l’administració valenciana a traduir al castellà els documents que haja de remetre a Manresa. Poden continuar encanant-se a plors els feixistes, que hi ha sequera.

    Al cap i a la fi, les sentencies sols diuen -no és poc- que no podem regular més d’allò previst a la normativa estatal del procediment administratiu. Per tant, la cosa queda com preveu la normativa estatal: «si [els documents o expedients] debieran surtir efectos en el territorio donde sea cooficial esa misma lengua, no será precisa su traducción. Al remat, una victòria pírrica per als espanyolistes.

    El coneixement del valencià a les oposicions.

    Una matèria especialment fotuda i polèmica és l’obtenció dels certificats de coneixement de la llengua valenciana per tal d’accedir a la funció pública. Anem a deixar de banda els plors dels metges i altres funcionaris que ens han donat la vara. La gent de Twitter ja ho coneixeu i els hem fet saber quatre coses.

    L’anterior llei de funció pública determinava que el coneixement del valencià a les oposicions seria:

    • Un mèrit en fase de concurs (art. 100.2 LOFPV)
    • Una prova específica en fase d’oposició (art. 56.2 LOFPV)

    No es requeria, per tant, que les persones candidates acreditaren un nivell mínim mitjançant la titulació corresponent per tal de presentar-se a les oposicions.

    Des de l’aprovació de la Llei 4/2021, de 16 d’abril, de la Funció Pública Valenciana, la cosa va començar a ser diferent, per sort. El seu article 62.1.g) relatiu als requisits d’accés a la funció pública va modificar la situació. A partir d’aleshores s’havia d’acreditar «la competencia lingüística en los conocimientos de valenciano que se determine reglamentariamente». Com que la norma remet a la posterior regulació reglamentària, no és aplicable directament. A hores d’ara, si no hi ha noves notícies quan publiquem l’entrada, aquest reglament encara no s’ha aprovat. Al Govern de la Generalitat, les faccions del PSOE y de Compromís no es posen d’acord. Tampoc s’espera un acord durant l’actual legislatura.

    Està vigent, per tant, la normativa anterior, que determinava el requisit de coneixements de valencià a les persones aspirants que hagueren superat el procés selectiu. Solament, però, si ho recollien les bases de la convocatòria corresponent. No obstant, és evident la situació de debilitat actual d’aquest reglament. En primer lloc, perquè materialment desenvolupava la normativa anterior i no la nova llei de funció pública. Això dificulta l’exègesi sobre la seua vigència: és una norma somorta. I en segon lloc, perquè el seu decret homòleg per als funcionaris interins habilitats va estar declarat nul per STSJ CV 14/10/2020. Ja veieu: els garants de la legalitat als municipis valencians, que van callar prou durant els anys de major corrupció, no volen saber-ne res de la legalitat lingüística.

    Així les coses, la inseguretat jurídica i les dificultats d’accés per a les persones opositores va en augment. Alhora, els drets lingüístics dels valencians es veuen trepitjats, tant en seu legislativa com jurisdiccional. Doncs bé, ¿Quina és la situació actual?

    A hores d’ara no resulta conforme a Dret que una convocatòria exigisca preliminarment cap nivell de valencià per poder participar-hi. ¿Per què? Fonamentalment:

    • Perquè la LFPV’21 no resulta suficient fins que es desenvolupe el reglament corresponent.
    • Perquè l’únic reglament vigent no té força suficient envers altres normes, interpretades baix la jurisprudència que hem esmentat.

    Opinem, que és de baes.

    ¿I ara? Ara anem a enviscar-nos. Sí, anem a clavar-mos en camisa d’onze vares, xiques. Proveu de no amollar tot el viri, feu-mos el favor.

    PRESUMPTE DESCONEIXEMENT DEL VALENCIÀ PELS NATIUS

    El punt de partida no pot ser altre que el pur i simple reconeixement de dues realitats incontestables. El valencià és una llengua minoritzada pel castellà. I, per tant, els valencians patim, sense paliatius, diglòssia. Aquests principis son irrenunciables per als qui redactem l’entrada. Per tant, hauran de ser criteri obligat d’interpretació de les següents línies pels nostres lectors si volen comprendre la nostra postura. Ancamant no digueu que no hem avisat.

    El sistema educatiu estatal no és, pels seus resultats, una de les nostres joies. Les comunitats autònomes, amb competències molt amples en la matèria, tampoc venen amb les millors solucions. Durant molts anys a les escoles ens han ensenyat un valencià que no és el què sentíem a casa ni al carrer. Qui ha tingut el plaer de llegir les Rondalles d’Enric Valor -de benaurada memòria-, en alguna edició que no referirem, podrà estar d’acord amb nosaltres si diguem que les persones velles que li les van contar no reconeixerien l’idioma com a propi.

    I no, no es tracta de parlar amb la incorreció pròpia de les gents que han patit la dictadura franquista sense poder aprendre la seua llengua. Tampoc volem que els contextos més estàndards estiguen travessats per col·loquialismes. Es tracta d’entendre que la normativitat va més enllà (o més ençà) de les institucions acadèmiques. Xe, el mateix que els diem als de la RAE. I això per una raó bàsica: perquè la llengua no és un fet natural ni preexistent i, en conseqüència, hem de tindre molt en compte el parlar real i no la evolució ideal. Anar en altra direcció és promoure una desafecció major. Ho em viscut i, sobre tot, ho hem patit.

    Fet aquest aclariment, val a dir que exigir la certificació als valencians natius fa més profunda la diglòssia. A ningú se’ns escapa que després d’anys d’estudi en valencià, molts ciutadans no tenen capacitats suficients per segons quins contextos sociolingüístics. Però això no pot ser la base per exigir la certificació. Per dues raons que de seguida esmentem.

    En primer lloc, perquè la pressumpció de desconeixement i la carga de la prova no hauria de recaure en el natiu valencià, sino sobre l’administració que ha d’imposar el requisit per tal de satisfer els drets de les persones valencianes. Direm més: la mateixa administració que t’educa en valencià presumeix, després, que no t’ha ensenyat prou. Escolta, que t’ho diré en llatí: nemo auditur turpitudinem propriam allegans. O siga, si ho has fet mal durant l’etapa educativa dels teus ciutadans, escampa el poll i no toques els testets.

    En segon lloc, perquè situa als parlants minoritzats en una posició de desigualtat respecte dels castellans. Mireu, qui no s’haja enterat encara que la polesia no sap escriure en castellà, que comence ràpidament a buscar notícies sobre les seues oposicions. Però és que la gran majoria d’alumnes castellans no tenen les competències més elementals després d’haver-se criat en un ambient exclusivament castellà. ¿I a d’ells no s’els demana que acrediten el nivell de llengua per accedir a la funció pública? ¿Per què a nosaltres sí? El zel de vegades se’t pot tornar en contra i potser aquest és un dels motius.

    A banda de tot això, la bona veritat és que, si l’administració volguera, te instruments de sobra per tal de rompre la pressumpció gravosa de les competències lingüístiques en fase d’oposició. Però suposem que és més senzill cobrar un parell de taxes i preus públics per a la formació i avant. Així al menys fomenten l’economia dels beneïts docents de la nostra llengua, tan desconsiderats socialment.

    LA DIFICULTAT PER ACONSEGUIR L’ACREDITACIÓ

    Ara és quan la maten. Si no se m’escapa ninguna, al País Valencià tenim tres autoritats que certifiquen els coneixements en valencià segons els nivells MECR. La principal és la Junta Qualificadora de Coneixements en Valencià (JQCV). Aquesta homologa les acreditacions de la CEIACOVA, entre altres equivalències que podeu consultar ací. Finalment està l’Escola Oficial d’Idiomes, prou assequible econòmicament i, a banda, més fàcil de superar.

    Ací vos traslladem experiències personals. Ivan no sempre reconeix el valencià de la Junta com a propi. I veges tu, mare i pare valencians de la Marina Alta, una joia de la llengua; i amb el C2, la capacitació i molts ECTS en valencià.

    Els exàmens de la CEIACOVA estan de puta mare, la veritat. Però Pablo -que per sort compta amb una base de català prou forta- no ha tingut sort. No per haver suspés la prova, no; sinó perquè no ha aconseguit inscriure’s. La quota màxima, xiques. Igual li ha passat amb l’EOI. Sense entrar a valorar la gestió administrativa d’aquestes escoles, pròpia de segles passats, el termini d’inscripció és irrisori i també es plenen de seguida: no va poder apuntar-se. I així ens trobem un jove qualificat que te domini lingüístic suficient per acomplir els drets dels ciutadans i que vol continuar millorant el seu valencià, no pot presentar-se a molts processos selectius (l’últim, a Godella) perquè creïlles.

    ALTERNATIVA

    No coneixem massa opcions per ver valdre tots els drets en joc i, sobre tot, per reforçar la presència del valencià al nostre dia a dia. Socialment anem perdent la batalla, tot i que un poc menys que abans. Les alternatives de caràcter estructural passen per habilitar recursos suficients per tal que qui vulga aprendre, ho puga fer -en qualsevol moment- sense dificultat. Però en tenim d’altres més assequibles.

    La normativa actual preveu l’opció de fer una prova de valencià en el procés selectiu de referència o de realitzar cursos de perfeccionament quan ha acabat el procés selectiu. Per tant, si l’administració convocant vol -com és just- professionals amb competències lingüístiques suficients, el que ha de fer és comprovar de forma actual si els aspirants concrets la tenen per a l’àmbit en què han de fer faena. Ho tenen, fins i tot, més fàcil: qui puga acreditar un nivell, queda exempt de la prova. Qui no puga, haurà de fer la prova, que serà eliminatòria, o superar un curs específic.

    Aquesta alternativa és la que ha fet servir, per fi, la recent convocatòria de 26 places de tècnic mitjà d’administració general (A2) de la Generalitat. En aquest cas i al remat, la persona treballadora pública ha de poder acreditar un nivell C1 abans de posar-se cara al públic. Ara bé, te dues vies alternatives per fer-ho:

    1. Acreditar el nivell C1 amb algun dels certificats admisibles (JQCV, CEIACOVA, EOI) quan ja ha aprovat l’oposició.
    2. Cursos de perfeccionament al IVAP amb la colaboració de la JQCV, quan ja ha aprovat l’oposició.

    En ambdós casos, l’aspirant pot presentar-se a les proves selectives siga quin siga el seu nivell de valencià, puga acreditar-lo o no en aquesta fase. Ho haurà de fer, necessariament, més tard. D’aquesta manera queden garantits tots dos drets: els lingüístics i els d’accés a la funció pública.

    Vegeu, mantes? No és tan complicat fer les coses amb un poc de trellat per no xafar els nostres drets lingüístics ni impedir, amb la bona excusa d’aquestos drets, l’accés a la funció pública en condicions d’igualtat, mèrit i capacitat. A manar.

    Salvo mejor criterio.

  • Las asignaciones a grupos políticos

    Las asignaciones a grupos políticos

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    En derecho las cosas son más difíciles con carácter general cuanto más cerca de la política se encuentran. Es el caso de las asignaciones a los grupos políticos municipales. Os explicamos cómo encauzarlas ante su exigua regulación, a hombros de quienes nos precedieron (v.gr. aquí).

    ¿Qué es un grupo político?

    Los concejales trabajan en las corporaciones: os lo prometemos, va en serio. Lo hacen organizados en grupos políticos «en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan» en una servilleta firmada (art. 73.3 LBRL). Como podéis ver, las normas no nos dicen qué son los grupos políticos, sino solamente qué pueden hacer. Para una síntesis acerca de los grupos políticos municipales puede consultarse el genial paper de Carmen Alonso Higuera.

    Veamos, entonces, lo que no son. Un grupo político no tiene personalidad jurídica propia distinta de la de sus integrantes (STS de 27.11.1985). Y, sobre todo, no es el partido político al que pertenece -guiño, guiño-. La razón es que, al menos de forma teórica, entre el grupo y el partido no necesariamente van coincidir sus voluntades, ya que los titulares de los escaños son los electos y no los partidos (Duque & Requejo: 103) en los que se han presentado (SSTC 36/1990, FJ 1; 251/2007, de 17 de diciembre, FJ 6).

    Así, a falta de regulación expresa (no vamos a leernos vuestros ROM’s), los grupos políticos municipales son un conjunto de personas sin personalidad jurídica (STS de 16.12.99; STSJ Asturias, de 27.6.2014; Baleares 15.10.2008) que, de forma solidaria, llevan a las instituciones las líneas ideológicas de los partidos políticos. Estos últimos sí gozan de personalidad jurídica.

    Si os gustan las tercerías de dominio y queréis ver cómo se morrean el derecho civil y el derecho administrativo podéis leer la SAP Sevilla 3222/2015, que sirve para ejemplificar lo que acabamos de decir en el ámbito civil y en relación con las asignaciones.

    Las asignaciones: qué son y dónde se regulan.

    Amb diners, carxofes. Todo grupo de amigos que se precie necesita pasta para hacerse las camisetas con esas frases rancias que exhiben en las fiestas del pueblo. En los Ayuntamientos, rancios o no, esto se resuelve otorgando asignaciones a los grupos políticos para financiar lo que sea que hagan. Por ello, a bote pronto podemos definir las asignaciones a estos grupos como dotaciones económicas puestas a su disposición para el cumplimiento de sus fines. Vienen reguladas en el segundo y el quinto párrafos del art. 73.3 LBRL.

    De esta exigua regulación podemos extraer las siguientes ideas preliminares:

    1. Competencia plenaria del establecimiento.
    2. Estructura doble de las asignaciones: cuantía fija y variable.
    3. Instrumento doble de dotación en función del número de habitantes.
      1. «Subvención» al grupo político.
      2. Aplicaciones presupuestarias, tantas como grupos haya, con ordenador de pagos para cada una.
    4. Remisión a los límites que se prevean en las Leyes de Presupuestos Generales.
    5. Límites por razón del destino de fondos:
      • Retribución de personal al servicio de la corporación.
      • Adquisición de activos fijos de carácter patrimonial.
    6. Contabilidad separada.
    7. Control de cuentas rogado por el Pleno.

    El ROF añade poco más al decir, en pocas palabras, que los grupos políticos necesitan cosas y que, por favor, se les faciliten. Ni una sola coma más, hasta donde nos alcanza el conocimiento, nos otorga el legislador para saber qué hacer con esto. Y como los grupos políticos no son partidos, podemos adelantaros ya que no les resulta de aplicación su ley de financiación. Por desgracia, en nuestra profesión no siempre es verdad que lo bueno, si breve, dos veces bueno.

    Naturaleza y régimen de las asignaciones.

    Hasta ahora, la normativa habla de “asignaciones”. No parece que este término evoque ningún instituto jurídico bien delimitado sobre el que aplicar un régimen completo de derechos, obligaciones, procedimientos, garantías y controles. Seguramente se trate de un inocentísimo despiste. ¡¿Cómo iban a regular a propósito tan equívocamente un tema de este calado?!

    Me diréis: «¡Mariconazo, si está clarísimo! Las asignaciones son en realidad subvenciones a los grupos municipales, así que tus dudas sobre el régimen que debes aplicar quedan resueltas».

    Pero lo cierto es que, para vuestra sorpresa, el despiste de nuestro legislador quizás es más grande de lo esperado. El artículo 4 de la Ley General de Subvenciones, relativo al ámbito de exclusión de la norma, indica que no le será de aplicación a las subvenciones […] a los grupos políticos de las corporaciones locales, según establezca su propia normativa. Sobre la constitucionalidad de esta exclusión no vamos a detenernos, pero ya os adelanto que en en esta casa de p**** desde la que os escribimos nos salta una red flag.

    En efecto, las asignaciones a grupos políticos son la subvención de Schrödinger. Son subvenciones, porque así las denomina la LGS. Pero no lo son realmente, porque las excluye de su régimen jurídico. Un breve repaso a la historia normativa reciente nos permitirá tener más dudas que antes, así que vamos a liar el asunto.

    BREVE HISTORIA DE LA NORMATIVA SUBVENCIONAL

    En este país de subvención y pandereta no siempre hemos tenido una Ley General de Subvenciones; solo a partir del 2003 (Sanagustín, 2002). Hasta entonces el régimen jurídico de las subvenciones pendía fundamentalmente de un hilo reglamentario que desarrollaba a la madre de todas las leyes. Nos referimos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Aunque en el BOE aparece como disposición derogada, lo cierto es que es una fuente poco confiable: resucitó al tercer día y en el corazón de muchas personas sigue viva, porque nadie muere mientras perdure su memoria o, para el caso de las leyes, su aplicación.

    El reglamento ejecutivo que regulaba la actividad subvencional fue aprobado mediante el Real Decreto 2225/1993. Por eso, hasta finales del 2003 y a diferencia de lo que ocurre actualmente, el problema del régimen jurídico de las asignaciones a grupos políticos no debió existir, pues no se excluían del concepto ordinario de subvención recogido en la disposición normativa. Podéis consultar una síntesis general en este trabajo del catedrático de derecho administrativo José María Gimeno Feliu. En cualquier caso, a las asignaciones a grupos políticos le resultaba de aplicación el régimen genérico de las subvenciones. A título de ejemplo puede consultarse la STSJ Murcia 2573/2003, con cantidades todavía referidas en pesetas para nuestros más nostálgicos lectores.

    Visto lo visto, parece como si las asignaciones siempre hubieran cumplido y todavía cumplieran todas las notas propias de una subvención desde el punto de vista doctrinal y material, porque son, según recuerda Montse Carpio en su entrada, se trata dotaciones económicas finalistas -nominativas y modales, añadimos nosotros- para facilitar y financiar el funcionamiento del grupo político en su actividad corporativa.

    GUÍA PARA FUNCIONARIOS

    Vale, ¿y qué hacemos con una verdadera subvención a la que la propia Ley de Subvenciones excluye de su ámbito de aplicación y sobre la que no existe un régimen jurídico completo según su naturaleza? Suponemos que muchos de nuestros potenciales lectores lo tendrían claro: preguntamos L3febvr3 y hacemos un copy&paste con lo que nos respondan. Pero esto implica un debilitamiento administrativo, como explica aquí el catedrático Julio González García; y en este blog no nos gusta que nos desapoderen. Nos va el rollo BDSM. Otros aplicarán lo que les salga de la yema de los dedos, que para eso ostentan las jefaturas del servicio.

    El punto de partida a nivel práctico lo constituye la Sentencia 18/2011 del Tribunal de Cuentas. A lo largo de sus 70 páginas se contiene la principal doctrina sobre nuestro tema. No obstante, esta doctrina se vierte en las estrechas lindes de la competencia material de la jurisdicción contable, por lo que sus efectos quedan constreñidos a su ámbito (FJ 8º).

    Así, las apreciaciones de idoneidad y oportunidad del procedimiento de justificación de las asignaciones, el cumplimiento de requisitos o de la modalidad del acto; incluso la nulidad de las resoluciones que hayan recaído, quedan extramuros de la Sentencia salvo que se traten de cuestiones prejudiciales o incidentales de cara a la declaración de responsabilidad contable. Y aun en este caso, el parecer del tribunal se incardinaría solamente en su materia y tendría relevancia jurídica a los solos efectos del alcance contable. En una palabra, esta sentencia no puede entrar al fondo del asunto que nos interesa en esta entrada.

    Además, se añade otro hándicap. Y es que aun cuando la resolución se produce en el año 2011, cuando ya se preveía la exclusión de las asignaciones a grupos políticos del régimen jurídico subvencional (LGS), los hechos sometidos a juicio son relativos al lapso comprendido entre 1995 y 1999. Por ello, y en puridad, por mucho valor doctrinal que efectivamente arroja la Sentencia, esta no aporta la luz necesaria para abordar nuestra problemática desde que se excluyeran las asignaciones del régimen jurídico de las subvenciones en 2003.

    1. INSTRUMENTOS DE DOTACIÓN: ASIGNACIÓN FINALISTA Y PARTIDA PRESUPUESTARIA.

    El 18 de abril de 2015, el servicio de asesoramiento a entidades locales de la Región de Murcia emite un informe firmado por: nadie. Pero es bueno, la verdad. Tras explicar las características de los grupos políticos (forma jurídica, personalidad, constitución, finalidad y ámbito de actuación), dedica un apartado a las asignaciones, aunque sus disquisiciones versan fundamentalmente sobre la confusión entre el grupo y el partido, por lo que no disipa nuestras dudas.

    El estudio más completo al que hemos tenido acceso corre a cargo de José Francisco Fernández García. Con un tono más práctico se ha tratado frecuentemente la cuestión en El Consultor de los Ayuntamientos. Fundamentalmente, en 2019 por Baldomero Rovira López en su monográfico «Las asignaciones a los grupos políticos: régimen jurídico, destino, control, justificación y publicidad»; y en la consulta de 2016 «Contabilidad y control de las asignaciones a los grupos políticos».

    Según habíamos adelantado, las dotaciones pueden revestir dos formas (tres, si incluimos el régimen de indemnización del Real Decreto 462/2022) que quedarán sometidas a dos regímenes distintos. Por una parte, a través de una asignación finalista (subvención sui generis) y, por otra, mediante una aplicación presupuestaria. En este último caso, previsto para municipios de más de 20.000 habitantes, el presupuesto recoge una aplicación cuyo órgano competente será habitualmente, si así lo recogen las bases de ejecución u otro instrumento, el portavoz del grupo. El régimen de disposiciones en este caso será el ordinario en la ejecución presupuestaria de la entidad (Ballesteros, 1999). El régimen del instrumento finalista continúa siendo el más escabroso.

    Esquema de elaboración propia (Canvas)
    2. LA CARGA MODAL: DESTINO DE LOS FONDOS, JUSTIFICACIÓN Y CONTROL.

    Nos vamos a centrar en la asignación finalista en la medida que la desconcentración presupuestaria, sin estar exenta de problemas, parece más accesible. Esta última funciona como las restantes aplicaciones presupuestarias con la diferencia -a brocha gorda- de que en lugar del alcalde o la concejalía delegada, es el portavoz del grupo quien gestiona su presupuesto.

    El punto de partida para las asignaciones modales es claro: si la dotación se vehicula con un instrumento finalista, entonces nos encontramos ante una materia sujeta a los límites propios de su institución, pese a la ausencia, por exención, de regulación específica (Fernández, 2018: 322). Así, el límite modal más habitual en estos casos es el destino de los fondos y su control: «Paco, no te gastes el dinero en comilonas, que no estás en una sociedad gastronómica». 

    Con carácter general, estas dotaciones podrán destinarse a las actividades que den cumplimiento a los fines institucionales de los grupos políticos. Estos fines no serán, por imperativo de la ley, ni la adquisición de inmuebles ni la retribución a mayores de personal que preste su servicio a la Corporación. La norma entiende, sin embargo, que sí cumple este requisito la financiación al partido al que pertenecen. Esta excepción desnaturaliza el carácter finalista de la dotación e impide el control por el órgano municipal competente acerca del destino final de los fondos, puesto que queda extramuros de la Corporación, en manos del partido político y el Tribunal de Cuentas (Vid. Fernández, 2018: 232 y ss.).

    La fiscalización contemplada expresamente en el 73.3 LBRL es solamente un control político de los fondos. Además, este control tiene carácter rogado, por lo que el grupo político solo deberá poner a disposición del Pleno su contabilidad separada si se le requiere expresamente. En algunas asambleas autonómicas, como la valenciana, se prevé que, como mínimo, esta puesta a disposición se lleve a cabo imperativamente una vez al año.

    La fuerza de la costumbre, el régimen anterior -que excluía expresamente este punto-, y la desvergüenza de muchos intérpretes restrictivos del precepto ha hecho entender que el único control exigible sobre las dotaciones es la fiscalización política del Pleno. Para estas fuerzas, las asignaciones han de quedar exentas del control interno en todas y cada una de sus modalidades y fases. Nada más lejos de la realidad.

    En primer lugar, cualquiera que sea el régimen de control que se le aplique, la contabilidad separada debe cumplir con el principio de imagen fiel y que para ello los requisitos son, pese a la falta previsión expresa, los ordinarios a estos efectos: asientos contables, documentos justificativos, movimientos, arqueos, balance, cuenta de resultados y memoria.

    En segundo lugar, la lectura que excluye a las asignaciones del control interno no puede sostenerse por, al menos, dos razones. El régimen de control político establecido de propósito en el artículo 73.3 LBRL no tiene como contrapartida desapoderar el régimen general de control económico-financiero recogido en los artículos 189.2, 213 y siguientes TRLHL.

    Así, el control interno sobre todo acto que dé lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones (…) no queda derogado por la sola razón de que la norma prevea una particularidad democrática en torno a la supervisión plenaria de las asignaciones. Se ha pronunciado en este sentido, por ejemplo, la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias en su Informe definitivo de fiscalización de 2012. En resumidas cuentas, estas asignaciones no se encuentran en las exclusiones expresamente previstas en los artículos 219.1 TRLHL y 17 RD 424/2017, por lo que deben ser intervenidas. Aquí y aquí encontraréis una síntesis brillante.

    3. RESPONSABILIDAD ANTE LA FALTA DE JUSTIFICACIÓN

    Si querían caldo, ahora dos tazas.

    Es probable que a juicio de la intervención existan asignaciones o partes de estas malgastadas. Malgastadas en un sentido jurídico, es decir, gastadas en aquello para lo que no pueden utilizarse (con o sin fraude de ley) o gastadas sin acreditación documental (generalmente facturas) que lo justifique. En ese caso, debe exigirse el reintegro. Recientemente hemos conocido en las noticias el caso del Ayuntamiento de Algemesí, que en sus bases de ejecución presupuestarias regula este extremo. Un ejemplo de buenas prácticas, qué duda cabe.

    Y, efectivamente, para la justificación y reintegro no existe procedimiento legalmente previsto, puesto que no es de aplicación la LGS. No obstante, a falta de pan, buenas son tortas. La supletoriedad debe usarse restrictivamente y no se nos ocurre un caso más evidente de su necesidad. Aun no estando exento de problemas y puesto que el reintegro de las cantidades no justificadas parece exigible conforme a la naturaleza de las asignaciones, deben preverse las máximas garantías para los interesados. Estas están recogidas en la normativa subvencional y a falta de otra mejor se habrá de aplicar.

    ¿Y quién paga los desmanes? Aunque los grupos políticos no tienen personalidad jurídica como hemos adelantado, sí tienen presencia y acción en el tráfico jurídico. Lo que ocurre, es que la imputación no recae sobre una persona jurídica, sino solidariamente sobre los miembros que los componen. Reproducimos parcialmente la Sentencia 18/2011 del Tribunal de Cuentas por su claridad:

    Resulta incuestionable, siendo además hecho de pacífica aceptación por todos los litigantes, que al no ostentar los grupos municipales personalidad jurídica, es en los integrantes de los mismos en cada legislatura en quienes recae la condición de perceptores de las subvenciones percibidas.

    Ello nos conduce, en primer lugar, a atribuir en el caso que nos ocupa la condición de perceptores de subvenciones a los integrantes de los respectivos grupos municipales, pues con independencia de que el grupo municipal sea el perceptor nominal de las subvenciones, éstas se perciben por sus integrantes, al carecer aquél de personalidad jurídica.

    Resulta evidente que los perceptores de subvenciones, créditos, avales y otras ayudas procedentes del sector público están obligados a su reintegro total o parcial cuando no puedan justificar total o parcialmente la inversión de los fondos recibidos con la finalidad para la que fueron otorgados.

    Los demandados eran los responsables de la gestión de las subvenciones percibidas y, en consecuencia, deben ser declarados responsables contables solidarios de la falta de justificación de la debida aplicación de las subvenciones percibidas por el grupo municipal al que pertenecían a la finalidad para la que fueron concedidas.

    Sentencia 18/2011 del Tribunal de Cuentas
    4. ACTIVOS FIJOS DE CARÁCTER PATRIMONIAL: RATIO LEGIS

    Nos resta por explicar qué sentido tiene que la norma prohíba en su tenor literal la adquisición de activos fijos de carácter patrimonial con cargo a las asignaciones que reciben los grupos políticos. Nos llama la atención sobre este particular el amigo Manuel, a quien desde ya agradecemos su participación en el blog y animamos a discurrir por el agradecido -pero difícil- camino del opositor.

    Para entrever la cuestión, debemos saber primero qué quiere decir la norma con «activos fijos de carácter patrimonial». Al tratarse de un concepto contable, lo razonable es acudir a las normas de contabilidad para explicitar su contenido. No obstante, ya hemos indicado que los grupos políticos, salvo que los ayuntamientos hayan regulado este extremo, no cuentan con una regulación de su contabilidad específica. Por ello, solo podemos acudir a las categorías transversales de la contabilidad para poder pensar qué razones llevan al legislador a prohibir el uso de las dotaciones para estos fines.

    La masa de activo, en contabilidad, refiere un conjunto homogéneo que agrupa elementos de naturaleza económica de los cuales se espera obtener un beneficio futuro. Digamos en palabras llanas que son aquellas cosas que, cuando cumplan alguna de las funciones para las que están previstas, nos van a hacer más ricos. La norma pone un apellido a los activos que los grupos no pueden financiar con las dotaciones: fijos. Y es que dentro de la estructura económica encontramos activos de distinta naturaleza. podéis consultarlos aquí.

    El activo fijo, inmovilizado o no corriente, es aquel que agrupa bienes y derechos con vocación de permanencia en la estructura (más de 1 año). Pueden ser muebles (como un ordenador), inmuebles (como una oficina), materiales o intangibles (como una patente o marca). La norma prohíbe la adquisición de todos ellos con cargo a la dotación. Pero… ¿por qué? Hay dos razones fundamentales.

    La primera de ellas es que, si recordamos, las dotaciones de la Corporación a sus grupos políticos no son exclusivamente dinerarias. También ponen a su disposición recursos materiales de diversa índole, como equipos informáticos y de telecomunicación, softwares, material de oficina e, incluso, espacios físicos donde desarrollar actividades. En una palabra, los ayuntamientos ya ponen activos fijos a disposición de sus grupos. Todos estos activos fijos que ofrece la corporación han sido presumiblemente adquiridos a través de un proceso de concurrencia competitiva, es decir, a través de la Ley de Contratos del Sector Público. En principio esto permite una mejor asignación y eficiencia de los recursos públicos usados para estos fines.

    La segunda razón, sobre la que no habíamos reparado, está relacionada con la existencia jurídica de los grupos políticos. Si recordamos, a diferencia de los partidos políticos, los grupos carecen de personalidad jurídica propia y diferenciada de los miembros que los componen. ¿Y qué tiene que ver? nos diréis. Pues veamos.

    En el tráfico jurídico, la personalidad es una institución que garantiza la seguridad jurídica como centro de imputación. Y ciertamente, no es que las instituciones sin personalidad carezcan por completo de alguna forma de imputación (UTE’s, sociedades civiles, grupos políticos). Pero sí es particular. Bajemos al caso concreto.

    Los políticos están de paso, aunque algunos se empeñen en demostrarnos lo contrario. ¿Qué pasaría con los activos de un grupo cuando este se disuelva? En tanto no se disuelva ¿a quién se le imputa la propiedad del bien si el grupo no tiene responsabilidad jurídica? En román paladino, ¿de quién c*ño es la vaca? Imaginad que un grupo político ha adquirido una oficina durante la legislatura 2019/2023 y que en la siguiente el partido político en quien concurre no obtiene representación: ¿qué hacemos con el localito? En una situación así se nos ocurren dos posibilidades, ambas igual de contrarias a la finalidad de las subvenciones.

    Por un lado, la propiedad (originalmente ya problemática), podría reclamarse por el partido político. En este caso, la subvención habría roto su finalidad, pues habría pasado de financiar el funcionamiento ordinario de los grupos políticos para pasar a engordar el capital del partido.

    Por otro lado, la titularidad podría recaer en la administración, pero en este caso la Corporación habría adquirido un bien sin acudir a los procedimientos legalmente previstos (RBEL + LCSP).

    En suma, como nos apuntaba Manuel, parece que la razón por la que la norma prohíbe el destino de los fondos en activos fijos es la problemática sobre la titularidad futura del activo no corriente. Nos parece razonable, desde luego.

    CONCLUSIÓN

    Los políticos locales se pasan la vida llorando la falta de autonomía local. Pero, cuando el legislador permite una holgada autonomía, resuelven no hacer uso de ella. Lo cierto es que tras todo este lío que hemos montado aquí, el resumen práctico es más sencillo de lo que pudiera parecer.

    Las asignaciones no tienen un régimen jurídico completo acorde a su naturaleza que permita una adecuada gestión del interés público que representan sin perjuicio de la garantía de sus interesados. No obstante, una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico no nos permite ser ciegos -como la justicia- ante el (mal) uso del dinero público.

    La opción interina es aplicar a las asignaciones los principios generales de los institutos homólogos: las subvenciones. La alternativa real pasa por regular la materia de forma completa y garantista en el Reglamento Orgánico Municipal, con el apoyo de las Bases de Ejecución del Presupuesto. La solución óptima pasa por el Congreso de los Diputados, pero legislar contra sí es algo que gusta muy poco.

    Salvo mejor criterio.

    BIBLIOGRAFÍA

    1. Duque Villanueva, J. C. y Requejo Pagés, J. L. (2018) Artículo 6 (págs. 96-118). En M. E. Casas Baamonde y M. Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M. (Dir.). Comentarios a la Constitución Española. Tomo I. Madrid: BOE.

    2. Sanagustín, M. G. (2002). Reflexiones en torno a la regulación jurídica de las subvenciones y ayudas públicas en España. Cuadernos de Derecho Público.

    3. Alonso Higuera, C. (2015). Los grupos políticos municipales.

    4. Fernández García, J. F. (2018). Los grupos políticos y su financiación. Revista de Administración Pública, 205, 291-338. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rap.205.10.

    5. Ballesteros Fernández, A. (1999), «La financiación de los grupos políticos y el control del equipo de gobierno en las sesiones ordinarias, en la Ley 11/1999, de modificación parcial de la Ley de Régimen Local», El Consultor de los Ayuntamientos,
    15/16, págs. 2525 y siguientes.

    6. Rovira López, B. (2019). Las asignaciones a los grupos políticos: régimen jurídico, destino, control, justificación y publicidad. El Consultor de los Ayuntamientos, 2 bis.

  • Comunidades energéticas locales

    Comunidades energéticas locales

    Comunidades energéticas locales para dummies

    En esta entrada planteamos de mano de Crocotros una aproximación multidisciplinar a las comunidades energéticas locales. No se trata de un análisis exhaustivo sobre esta figura, sino que pretendemos emplear un tono divulgativo para tentar a ciudadanos y administraciones a sondear su implantación, especialmente en el ámbito de las administraciones locales.

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    Qué es una comunidad energética local

    Empecemos por el principio. ¿Qué se esconde tras el concepto de «comunidad energética local»?

    De manera intuitiva todos sabemos lo que hace un panel fotovoltaico, que más coloquialmente conocemos como «placa solar». Para el común de los mortales es una caja negra a la que le da el sol y, misteriosamente, produce energía. En realidad, milagros a Lourdes: los paneles aprovechan las propiedades electrónicas de su material el principal: el silicio.

    Si tienes un chalecito, pones uno en el tejado y te da energía. Quizás has visto algún panel en comunidades de vecinos un poco frikis, en viviendas nuevas, en polideportivos… Probablemente, quizás incluso hayas visto alguna «granja solar» por la carretera, donde lo que hay son muchos paneles juntos.

    Pues bien, aunque son lo mismo, habitualmente no sirven para lo mismo. Como titanlux. Veamos.

    • Las «granjas solares» son en realidad centrales eléctricas. Al igual que una central nuclear, térmica o de ciclo combinado, lo que producen es energía eléctrica. Esta energía eléctrica se vierte a la red de transporte y distribución para posteriormente llevarla a los consumidores (hogares, industria…).
    • En cambio, aunque hay algunos paneles en viviendas para producir energía, la mayoría de ellos se utilizan para generar agua caliente sanitaria y consumirla en el propio edificio; es decir, simplemente calientan agua.

    Cuando en un edificio tenemos paneles para generar energía y la consumimos en el propio edificio, hablamos de autoconsumo individual. Al referirnos a comunidades energéticas locales, pensamos siempre en generación de energía que consumirá un colectivo de gente: los miembros de la comunidad. En este caso nos referimos a autoconsumo colectivo. Este concepto está definido en el Real Decreto 244/2019, que regula el autoconsumo, como un grupo de varios consumidores que se alimentan, de forma acordada, de energía eléctrica que proveniente de instalaciones de producción próximas a las de consumo y asociadas a los mismos.

    Así pues, para acercarnos preliminarmente al asunto, podemos definir a las comunidades energéticas locales como un grupo de personas que poseen unos paneles fotovoltaicos para generar energía eléctrica, que consumirán ellos mismos.

    Sorprendentemente -o no-, nuestro legislador no se puso las pilas (pun intended) hasta el Real Decreto-ley 23/2020, que modificó el sancta sanctorum de ese sindiós hiperregulado que es la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico. Con él definió jurídicamente el concepto: «Las comunidades de energías renovables son entidades jurídicas basadas en la participación abierta y voluntaria, autónomas y efectivamente controladas por socios o miembros que están situados en las proximidades de los proyectos de energías renovables que sean propiedad de dichas entidades jurídicas y que estas hayan desarrollado, cuyos socios o miembros sean personas físicas, pymes o autoridades locales, incluidos los municipios y cuya finalidad primordial sea proporcionar beneficios medioambientales, económicos o sociales a sus socios o miembros o a las zonas locales donde operan, en lugar de ganancias financieras».

    De aquí podemos extraer ciertas notas:

    • Se denominan formalmente «comunidades de energías renovables» en vez de «comunidades energéticas locales». Esto nos orienta a grupos cuya energía producida ha de ser renovable. Claro, la solar fotovoltaica lo es. ¿Podría ser otra renovable? En pura teoría, sí, pero a ver quién es el guapo que pone aerogeneradores, con gran impacto visual y generación de ruido, o calderas de biomasa, que hay que limpiar y requieren un mantenimiento complicado. La solar fotovoltaica es la más barata, la más rápida de implementar y la más eficiente en cuanto a coste de capital. Aproximadamente, por cada vez que se duplica la potencia instalada, el precio de los paneles disminuye en un 20%; se calcula que, en 1977, el coste de los paneles era de 76,67 dólares por vatio, y que en 2014 era de sólo 0,36.
    • Son entidades jurídicas. Lo más habitual son las cooperativas, pero nada impide que sea una sociedad limitada o una simple asociación, por ejemplo.
    • Las comunidades energéticas locales son efectivamente controladas por socios o miembros situados en las proximidades. El concepto de «proximidades» se estableció en 500 metros por el RD de Autoconsumo; es decir, el consumidor debía estar a 500 metros o menos de los paneles. Pero hace 4 escasos días, el 20 de octubre, entró en vigor el Real Decreto-ley 18/2022, que redefine en su artículo 15 el concepto de «proximidad» hasta los 1.000 metros. Actualidad realness.
    • Participación abierta y voluntaria. Sólo faltaba que nos obligaran. Pero ¿y si se trata de paneles en una comunidad en régimen de propiedad horizontal? Puede considerarse elemento común y, por lo tanto, transmitirse en la compraventa de un inmueble.
    • Los socios pueden ser de todo tipo; de hecho, la definición habla de personas físicas, pymes, autoridades locales, municipios, etc. Es importante el detalle de que la Administración Pública puede ser socia, aunque esto da para otra entrada.

    Sepa quien aún nos lea que en el artículo 4.3 del Real Decreto 900/2015 fue prohibido el autoconsumo colectivo al que nos venimos refiriendo. Dicha prohibición fue declarada inconstitucional y anulada por la STC 68/2017, aunque por razones de invasión competencial y no por el fondo. Punto para la Generalitat de Catalunya por el recurso, para el TC por estimarlo y para Europa por la Directiva.

    Para qué sirven las comunidades energéticas locales

    Quien lea la Directiva donde se regula el asunto verá potenciales bondades sobre el acceso justo a recursos energéticos comunes, la concienciación ciudadana y otra serie de lisonjerías. Pero no nos engañemos: las comunidades energéticas locales funcionan o no porque se ahorra dinero. Además, ayudamos al medio ambiente, creamos empleo, contribuyen a su integración técnica en el sistema eléctrico, etc. Estos son aspectos que la Administración Pública puede y debe fomentar entre otros: compra pública verde, cláusulas sociales…

    El porcentaje de ahorro dependerá de muchas variables, como la insolación del lugar, que es el número de horas de sol anuales y los horarios de mayor consumo (los paneles sólo producen energía de día), entre otras. Como norma general, a mayor número de horas de sol, mayor ahorro; y a mayor consumo durante el día en lugar de durante la noche, mayor ahorro.

    Otra fuente de ahorro trae causa del artículo 9.5 de la Ley del Sector Eléctrico y el 17 del RD de Autoconsumo, que permiten eximir del pago de cargos y peajes a estas instalaciones. Los cargos y peajes son dos costes regulados del sector eléctrico, cuyos importes se actualizan generalmente con periodicidad anual, que permiten retribuir una miríada de conceptos del sector eléctrico, y que se regulan por la CNMC (peajes) y por el Ministerio de Transición Ecológica (cargos).

    ¿Qué nos decís sobre la posibilidad de venta de excedentes de la instalación? Cuando se produzca más energía de la que se consume, ésta se podrá vender. No obstante, esta actividad requiere de un estudio más detallado, pues existen mayores condiciones legales, ya que nos encontraríamos ante una especie de central eléctrica operando en el sistema.

    De manera secundaria, las comunidades energéticas locales pueden ofrecer servicios de recarga de vehículo eléctrico y operar como sistema de eficiencia energética y similares, pero no son estos sus objetivos principales.

    En resumen, las comunidades energéticas sólo son útiles si al consumidor, socio de la comunidad le repercuten positivamente en su factura eléctrica mensual. Purito condicionamiento operante con refuerzo inmediato. Para saber si ocurre efectivamente así, al analizar su payback y su tasa interna de retorno es necesario elaborar un estudio económico a través de una empresa especializada. No es mala idea en estos tiempos de inflación energética.

    ¿Y esto cómo se paga?

    A brocha gorda, existen dos grandes modelos.

    El primero de ellos se articula mediante el pago de una cuota periódica, digamos mensual, en concepto de mantenimiento, limpieza, control automático, seguros, honorarios del gestor, etc. Esta cuota es compatible con una cuota de entrada para el pago de la ingeniería y la construcción. Lo lógico es que en este caso la instalación fotovoltaica sea propiedad de la comunidad y, por tanto, de sus socios. Veremos posteriormente como ejemplo el caso del Athletic Club.

    Otra posibilidad sería el modelo PPA (power purchase agreement).La comunidad no pagaría nada por los anteriores conceptos, sino que su contribución consistiría en ceder el espacio para construirla. En este caso, la instalación sería propiedad de una empresa eléctrica, que financiaría, diseñaría, construiría y mantendría la infraestructura. La comunidad pagaría por la electricidad producida durante un periodo de entre 5 y 20 años. No obstante, este coste sería muy inferior al del mercado. En este modelo, una vez finalizado el periodo acordado, la empresa eléctrica habrá amortizado costes y obtenido beneficios. Así, la instalación revertirá a los socios de la comunidad, que pasarán a ser propietarios y a gestionarse según el modelo de cuotas.

    Actualmente, tras un aumento generalizado por la situación actual, el precio de la electricidad en los PPA en España ronda los 50 €/MWh. En Europa superan los 100 €/MWh. Por comparar con el mercado mayorista, en septiembre de 2022 se han superado los 200 €/MWh, aunque en las últimas semanas se ha relajado algo el precio, entre otras razones por los anuncios intervencionistas y por la disminución del precio del gas natural al haberse llenado gran parte de los almacenamientos gasísticos para el invierno.

    Ventajas medioambientales e inconvenientes

    Además del ahorro económico, un atractivo indudable de estas comunidades energéticas es el aspecto medioambiental, y más aún si quien promueve o participa es la Administración Pública, que ha de actuar como vector de cambio. La principal ventaja es que una parte de la energía que consumamos será de origen renovable, solar en nuestro caso. Pero hay que tener en cuenta que no podremos obtener generalmente toda nuestra energía de los paneles (eso sería una instalación aislada), sino que seguiremos conectados a la red eléctrica. La razón es que los paneles no pueden proporcionarnos toda la energía que queremos y cuando queremos: el escollo paradigmático es la noche, donde seguimos consumiendo, pero los paneles no generan y por el momento las baterías no son una solución viable económicamente.

    Aquí hablamos de paradigma porque la noche es donde resulta más evidente que ocurre esto. Pero puede pasar durante el día, simplemente porque no haya paneles suficientes instalados para el número de socios de la comunidad energética. Así, la necesidad de seguir conectados a la red eléctrica puede ocurrir de día, por ejemplo, por no haber suficientes paneles instalados para el consumo que requerido por la comunidad en ese momento, aunque donde más claramente se aprecia esta dificultad es de noche, cuando se sigue consumiendo, pero la generación de los paneles es cero. Casado, donde sea que estés, léenos, por favor: aquí tenéis la noticia.

    Los principales inconvenientes medioambientales, nada desdeñables, son el impacto de la producción del silicio y de la gestión de residuos al final de la vida útil de sus productos y, en su caso, el impacto visual y paisajístico, así como sobre los propios ecosistemas.

    Dónde ubicar una comunidad energética local

    En España prácticamente cualquier ubicación geográfica es buena. No obstante, resulta interesante realizar un estudio con una empresa especializada para buscar orientaciones óptimas, por ejemplo, para no colocar los paneles en zonas de sombra. Ahora bien, no por vivir en una zona más nublada se ha de descartar la tecnología. La energía fotovoltaica funciona por luz, no por calor, por lo que produce energía incluso en días nublados, aunque algo menos.

    Una comparación descriptiva, aunque absolutamente irrespetuosa y dañina con el caso que nos ocupa, es cuando te quemas en la playa por no escuchar a tu madre cuando te dice que los días nublados no te protegen de los rayos ultravioleta. Por supuesto, su funcionamiento será mejor en el sur que en el norte, pero eso no es óbice ni valladar para colocar las comunidades en tierras tan bonitas como las ribereñas al Mar Cantábrico.

    Fijando nuestra lupa en el nivel municipal, las ubicaciones han de ser lo suficientemente extensas como para que haya espacio suficiente para colocar el número de paneles que nos diga el estudio técnico que habremos realizado. Podemos pensar en las cubiertas de edificios públicos de oficinas, polideportivos, colegios, residencias u hospitales. A menudo están jalonadas de aparatos de climatización y ventilación, pero puede ser factible construir una sobrecubierta en la que instalar los paneles. En zonas rurales, se pueden colocar los paneles en el campo sin grandes impedimentos, si bien en este caso existirá un impacto visual que puede no ser del agrado de los vecinos.

    Recordemos, así mismo, el límite de 1000 metros: los consumidores han de estar a 1000 metros o menos de los paneles. Por tanto, será un aspecto a tener en cuenta en zonas rurales de poblamiento diseminado.

    Finalmente, en caso de edificios en régimen de propiedad horizontal también tendremos que tener en cuenta que el artículo 19.1 de la Ley 49/1960, de Propiedad Horizontal, permite la instalación de sistemas de aprovechamiento de energías renovables con tan sólo un tercio de los votos de los integrantes de la comunidad que representen, a su vez, un tercio de las cuotas de participación, y ello con independencia de que estos sistemas sean comunes o privativos.

    El espacio de la administración local

    La Administración Local puede actuar en las comunidades energéticas de tres maneras principales:

    • Fomentándolas, mediante subvenciones o asistencia técnica.
    • Participando en ellas como socio.
    • Facilitando la ubicación, posiblemente en combinación con la anterior.

    En el primer caso, será necesario contar con expertos, de otras Administraciones (Diputaciones Provinciales y Forales, Cabildos y Consejos Insulares, mancomunidades, o CCAA en su caso) o contratados externos que ayuden a desenmarañar el caos legislativo del sector.

    La segunda forma da para otra entrada. Pero en cualquier caso es importante saber que, según el grado y forma de participación de la administración, la comunidad energética local podría convertirse en un poder adjudicador. Y no queremos eso, ¿no? ¿O sí?

    En último lugar, habría que analizar la viabilidad jurídica de ceder un terreno o la cubierta de un edificio para la comunidad energética. En este caso, lo más lógico es que la Administración aproveche la energía generada en los dominios cedidos para su uso.

    Para tiempos de aumento del precio de la electricidad y con muchas Administraciones que están ya sufriendo graves problemas presupuestarios por vencer sus contratos a precio fijo –la FEMP aquí nos traicionó resolviendo anticipadamente el Acuerdo Marco: no vamos a suavizar las palabras– por haber subido el índice de referencia (OMIE habitualmente), no está de más explorar esta posibilidad.

    Se ha de poner en valor que las entidades supramunicipales a las que hemos hecho referencia pueden y deben colaborar técnica y económicamente para permitir estas instalaciones. Son quienes han de asistir a los pequeños municipios con su personal técnico y sus recursos económicos para que puedan instalar estas comunidades energéticas. Aunque sobre las subvenciones entre administraciones se hablará otro día.

    Yo estudié derecho y no has dicho nada de lo mío

    El whataboutism de nuestros queridos TAG locales, Secretarios, Interventores llega a las comunidades energéticas.

    Si tanto te gustan las normas, querido leguleyo, puedes leer el Código de la Energía Eléctrica del BOE.A fecha de hoy sólo tiene 3373 páginas. ¿Ya no es tan divertido, verdad? Mala suerte, haberte dedicado a resolver ecuaciones en vez de a informar por vía de los artículos 172 y 175 del ROF.

    En fin, ahora en serio, si ya la sencillita Ley del Procedimiento Administrativo Común trae problemas, imaginaos este berenjenal. Ya hemos referido algún texto legal antes, pero a nada que se quiera ir más allá, el jaleo puede ser de escándalo. Por dar unas simples pinceladas:

    • ¿Qué forma jurídica va a adoptar la comunidad energética? Asociación, cooperativa, sociedad limitada… así que toca repasar el Derecho Civil y el Mercantil. Muchas son cooperativas, así que, en ese caso, hay que tomar nota de que algunas CCAA han aprobado leyes autonómicas.
    • Si es una Administración Local la que va a crear la comunidad, ¿cumple con los requisitos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del artículo 86 de la Ley 7/1985, reguladora de las bases del régimen local? ¿Qué forma y régimen jurídico puede adoptar?
    • Si ponemos los paneles en la cubierta de un edificio, no debería haber mucho problema. Pero si no es el caso, ¿de quién es el terreno? ¿Habrá que expropiarlo? A falta de un análisis exhaustivo, los artículos 54 a 56 de la Ley del Sector Eléctrico, desarrollados por el 140 y siguientes del Real Decreto 1955/2000, e declaran de utilidad pública estas eventuales expropiaciones o cesiones forzosas para instalaciones de generación eléctrica. ¿Será mejor arrendar el terreno o procede un derecho de superficie? ¿Y las servidumbres necesarias para las instalaciones anexas? ¿Y si resulta que el terreno donde queremos instalarla es un monte, que tiene normativa propia? ¿Y cómo se vehicula la cesión del terreno a la comunidad energética? Muchas incógnitas que dejaremos que los expertos en Patrimonio respondan.
    • Urbanismo, ¿qué hay de lo tuyo? ¿Hay algún Plan Territorial Sectorial que influya? ¿En qué situación urbanística están esos terrenos? ¿Qué dice el Plan General de Ordenación Urbana? ¿Se requiere algún tipo de licencia?
    • ¿Es necesaria la evaluación de impacto ambiental?
    • ¿Alguna vez has tratado con un «bien inmueble de características especiales» (BICE) en Catastro? Influirá a la hora de pagar el IBI.
    • ¿A cuánto asciende y quién paga el ICIO de la obra, si procede?
    • ¿Qué pasa si quiero vender una vivienda que participa en una comunidad energética? ¿Se vende la participación de manera inseparable a ésta? ¿Dónde queda el carácter voluntario expresamente recogido en la norma?

    Si os fijáis, no nos hemos adentrado en el régimen propio del sector eléctrico. Las normas principales a considerar son dos textos que ya hemos mencionado antes: la Ley del Sector Eléctrico y el Real Decreto de Autoconsumo. Ante un sector de tal complejidad, y salvo casos especiales, la recomendación general ha de ser, por tanto, ir de la mano de una empresa especializada en comunidades energéticas.

    Dos casos reales de éxito

    Comencemos con el caso de Crevillent. Este municipio alicantino, de unos 30.000 habitantes, es el pionero en comunidades energéticas en España, estando gestionado por una cooperativa local.

    Se calcula que los habitantes locales tendrán un ahorro de hasta el 30% en su factura eléctrica. En este modelo, se han cedido 21 espacios municipales en los que la cooperativa instala los paneles fotovoltaicos y se ha rebajado el IBI un 30% a las viviendas que los instalen. Así mismo, han colocado unas baterías de ion-litio que permiten un cierto almacenamiento de la energía producida durante el día para consumirla a la noche. En este sentido, hemos de advertir que estas baterías son aún de escasa capacidad y muy caras, por lo que no merecen la pena con el objetivo de aislarse de la red eléctrica; veremos el avance que puedan tener en el futuro. Los habitantes no han tenido que invertir nada, puesto que la financiación procede de la cooperativa y de fondos europeos.

    Finalizamos con el caso del Athletic Club. El equipo de fútbol bilbaíno ha creado una comunidad en el estadio de San Mamés, en el centro de Bilbao, con el ánimo de que habitantes de la zona puedan sumarse a la iniciativa. En el radio de 500 metros que mencionábamos, también se encuentran entidades como la Estación Intermodal de Bilbao, la Hacienda de la Diputación Foral de Bizkaia, la Escuela de Ingenieros y el Hospital de Basurto.

    Se financia mediante un pago inicial de 150 euros y una cuota mensual de 9 euros, que da derecho a 0,5 kW de potencia (como referencia, las potencias en viviendas suelen ser de entre 3,45 y 5,75 kW), permitiendo a los comercios locales solicitar mayor potencia, aumentando a cambio la cuota.

    Se estima que se recibe sobre un 25% de la energía a través de los paneles solares. Un aspecto publicitario negativo es que dice que la energía obtenida de la red será de origen 100% renovable, y eso es físicamente imposible de hacer, puesto que el electrón que va a la casa del socio viene del mismo sitio que el que va a la casa del vecino del socio; lo que se hace en realidad es, mediante un sistema conocido como «garantías de origen», asegurar que, en algún punto de la red eléctrica, existe una central eléctrica produciendo tanta energía renovable como la que el socio consume.

    Y no es por hacer autobombo, pero en La Pobla de Vallbona, -guiño-, se vienen cositas.

    Eso sí, siempre salvo mejor criterio.

    PARA PROFUNDIZAR

    1. ¿Ya sabes quiénes somos? ¿Quieres estar al día de nuestro contenido con la newsletter?
    2. Artículo 22 de la Directiva (UE) 2018/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables.
    3. Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
    4. Real Decreto 244/2019, de 5 de abril, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo de energía eléctrica.
    5. Guía de la Diputación de Barcelona relativa a las comunidades energéticas.
    6. Guía del IDAE sobre instrumentos de fomento de comunidades energéticas locales.
    7. La web de la comunidad energética del Athletic Club
    https://climatetracker.org/crevillent-spains-first-solar-community/
    Entrada (en inglés) del primer caso de éxito en España: Crevillent.
  • La recepción en el contrato de obras

    La recepción en el contrato de obras

    En los contratos públicos las Administraciones tienen el derecho -¡y el deber!- de comprobar que las prestaciones se han realizado conforme a las indicaciones que esta, a través de las propuestas de sus técnicos, ha configurado y aprobado para mejor satisfacción de la necesidad que tiene. En una palabra: que no le pique el codo y se arrasque el culo.

    Esta actuación, por otros derroteros paralelos, tiene efectos en materia de ejecución presupuestaria, concretamente como trámite previo al reconocimiento de las obligaciones en las entidades locales, que se regula en el artículo 59 del Real Decreto 500/1990. El contratista presentará, si las bases de ejecución lo prevén, albaranes conformados. Y si utilizáis el famoso gestor de expedientes G€sti0na, el módulo de facturación servirá para conformar la factura a este respecto. Es como… «vale, bien, el repartidor me ha dado el paquete y no se ha inventado que no estaba en casa».

    La recepción en la contratación pública tiene nombres y regímenes distintos en función del contrato de que se trate, pero su función genérica consiste en dejar constancia fidedigna del parecer de la administración respecto del objeto del contrato que se ha puesto a su disposición, lo cual redunda en seguridad jurídica para el contratista, en la satisfacción de la necesidad y en la adecuación de las potestades que ejerce la administración conforme a los fines que la justifican. O sea, que ahora resulta que la Administración hace cosas -como los catalanes- y que estas cosas tienen que servir para algo más que para llenar los bolsillos de los empresarios.

    El acta de recepción: régimen y modelos.

    Nos vamos a centrar en la recepción que se prevé para el contrato de obras, por resultar paradigmática a este respecto en el país de las rotondas desde el que os escribimos.

    La regulación del acta de recepción viene en el artículo 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Y, en lo que no se oponga a esta, se regula en el 164 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

    El acto de recepción es una fiesta que no se produce automáticamente (STS, Sala 4ª, de1 7.7.88 y Sala 3ª 23.2.87). Su fecha la fija, a decir del RGLCAP, la persona representante del órgano de contratación. Ahora bien, esta fecha no puede demorarse demasiado, como si de un «ya nos vemos» en Grindr se tratara, porque está en juego la responsabilidad del contratista (SSTS, Sala 4ª, de 28.3.85, 26.4.85, 3.5.85 y 12.5.88; Sala 3ª, de 24.7.89). Si la administración calla demasiado tiempo, en este caso otorga de forma tácita la recepción, siempre que no exista constancia admisible de defecto alguno (por todas, STS, Sala 3ª, 15.3.99).

    A estas alturas deberíamos saber ya, pese al tenor literal del reglamento, que la persona encargada de programar la farándula no es otra que la responsable del contrato y que, para los contratos de obras, este rol lo debería asumir la dirección facultativa. Los pliegos administrativos deberán recoger este extremo de forma expresa, indicando las facultades que el órgano de contratación delega en la persona responsable del contrato (art. 62.1 LCSP). Es ella la encargada de citar por escrito al contratista -con notificación- y, en su caso, al representante de la Intervención (art. 164.1 RGLCAP). Aquí os dejamos un modelo de whatsapp para avisar al órgano interventor.

    COMUNICACIÓN-A-LA-INTERVENCIÓN-MUNICIPALDescarga

    A este evento acuden diversas personas que asumen funciones diferentes. Así, asiste la propia dirección facultativa como persona responsable del contrato, que a estos efectos tiene condición de órgano. Acude un facultativo de la administración, especialista en el objeto. El contratista, junto con sus facultativos si así lo desea, tiene obligación de asistir a la recepción de la obra (art. 164.2). Pero si no puede por estar de vinos o calentando la oreja de algún órgano de contratación, se le remitirá, con todos los requisitos de una notificación electrónica, un ejemplar del acta. En ella se le requerirá para que en el plazo de diez días formule las alegaciones que considere oportunas. De veras, es todo un acontecimiento esto de acabar el almuerzo de los funcionarios para ir a visitar las obras de ese edificio de tu pueblo que lleva en ruinas tantos años.

    De lo que se trata, en pocas palabras, es de comprobar entre todos y de dejar constancia de que la obra que se ha ejecutado se adecúa a las previsiones que fueron incluidas y aprobadas en el proyecto (SSTS, Sala 3ª, de 25.5.81), pues no siempre ocurre así, porque la pillería es seña de identidad en estos casos. ¿A quién no le va a gustar el uso de materiales más baratos en lugar de los que estaban prescritos? ¿A quién no le va a gustar?

    También acude a esta cita, decíamos, el órgano interventor. Pero, ojo, acude a hacer lo suyo: la comprobación material de la inversión (art. 20 del Real Decreto 424/2017). «Lo suyo» viene determinado en la Resolución de la IGAE de 14 de julio de 2015, que os facilitamos a continuación, no tiene desperdició.

    INSTRUCCIONES-COMPROBACIÓN-MATERIALDescarga

    Una vez se han hecho las comprobaciones y mediciones pertinentes, Manoli o Paco sacan la máquina de escribir tras comprobar que tiene tinta suficiente y papel amarillento para estampar el matasellos; y se redacta el acta. Cada asistente se da un pequeño corte en la palma de la mano y firman. Aquí os dejamos un modelo de acta de recepción favorable y otro desfavorable, por si vivís en el siglo XXI y queréis tramitarlo electrónicamente como es debido.

    ACTAS-DE-RECEPCIÓNDescarga

    Efectos y naturaleza jurídica del acta

    La importancia del acta de recepción consiste fundamentalmente en que, cuando resulta favorable, da inicio al plazo de garantía y permite el uso del inmueble, como satisfacción de la necesidad. Pero cuando la administración dice: «oiga, le pedí jamón, no pavo», el acta sirve para imponerse preliminarmente a la opinión del empresario, obligándole a subsanar las deficiencias que se hayan detectado o, en su caso, resolver el contrato y dirigirse contra la garantía.

    Pero, el acta de recepción ¿es un verdadero acto administrativo? ¿De qué tipo? ¿Cuál es el órgano competente que la emite? ¿Cabe recurso? ¿Qué lugar ocupa en la estructura del procedimiento administrativo común? Pues bien, como nos gusta decir a los administrativistas cuando no tenemos ni idea de algo: depende.

    Por ejemplo, se ha dicho que para que un acto sea un verdadero acto administrativo deben concurrir en él, entre otras notas, el carácter de unilateralidad. O sea, «un mando y ordeno». Por eso el acta de toma de posesión de un funcionario no es un acto administrativo, sino un acto de un particular que se sujeta a derecho administrativo, sin perjuicio de que exista antes el nombramiento correspondiente, que sí es unilateral.

    Genial. Pero, entonces, el acta de recepción, que también suscribe un particular, aka el contratista, ¿es un acto administrativo? Pues sí, lo es, ya que pese a que el papelito lleva su firma, este no pierde la naturaleza unilateral. Así lo han dicho desde antiguo los oráculos contenidos en las SSTS, Sala 4ª, de 11.11.86 y Sala 3ª, de 10.3.89, quienes han determinado que la presencia del contratista en el momento de la recepción definitiva o de su denegación no tiene el sentido de integrar con su voluntad la estructura del acto final, sino de garantizar su audiencia en orden al estado de la obra y a las reparaciones que puedan decidirse.

    Tampoco hacía falta conocer estas sentencias para saber que nos encontrábamos ante el procedimiento de audiencia aplicado al ámbito de la contratación (DA 1ª LPAC), puesto que así se recoge en el segundo párrafo del art. 164.1 RGLCAP. Como el acta de recepción es un documento que se tomará en cuenta en fase de liquidación del contrato, la audiencia del contratista resulta fundamental para no causarle indefensión, de modo que pueda alegar lo que a su derecho -o a su tremendo morro, según con quién tratemos- convenga.

    Pues bien, aunque sabemos que nos encontramos ante un verdadero acto administrativo, su calificación sigue siendo controvertida. ¿Es un acto de trámite? ¿Es un acto resolutorio? ¿Quién lo dicta? ¿Cabe recurso? Os damos nuestra opinión con la certeza de que no se trata de un asunto pacífico y de que más pronto que tarde estaremos en condiciones de perfilar nuestro parecer o, si es preciso, retractarnos.

    Sigamos para ello un razonamiento algorítmico. Las obras pueden recibirse o no recibirse. Si se reciben, genial, empieza el plazo de garantía. En ese caso y en atención a las personas firmantes parece claro que el órgano que dicta el acto es la persona responsable del contrato, según las facultades que en el pliego le delega el órgano de contratación (art. 62 LCSP). Parece claro, también, que los efectos de la recepción no son otros que los de activar el plazo de garantía y poner a disposición de la administración la obra para que colme su necesidad: nada más, y nada menos.

    Supongamos que no se reciben por deficiencias subsanables y obviemos la cuestión de las posibilidades que se dan en este caso. Si el acta es desfavorable, en ella pueden recogerse las alegaciones del contratista -si las tuviere o se las inventare-. En caso de formularlas, parece que el reglamento desapodera a la dirección facultativa, que pasará a ocupar un rol de informante ante el órgano de contratación y será este último quien resolverá en un sentido o en otro, según tenga más amistad con el contratista o con la gente a su servicio. Pero en cualquier caso, los efectos de la decisión que se adopte vuelven a reducirse a iniciar o no el cómputo del plazo de garantía y la puesta a disposición o no del objeto.

    Queridísimas lectoras, si os han admitido a trámite un recurso contra el acta de recepción os puedo asegurar que es porque no estaba yo ocupando la jefatura del servicio del órgano al que os dirigíais.

    En efecto, consideramos que por las razones antes expuestas el acta constituye un acto de trámite que, además, no resulta cualificado según el art. 112 de la Ley 39/2015. En primer lugar, porque no produce indefensión: se le da audiencia al contratista. En segundo lugar, porque no determinan la imposibilidad de continuar en el procedimiento, al contrario: va a continuar hasta la última gota de sangre de los contendientes. Y en tercer lugar, porque el acta de recepción no decide directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, sino solo sobre el inicio del plazo de garantía. La propia Ley de procedimiento indica que la oposición a los restantes actos de trámite (como es el acta de recepción) podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. ¿No es acaso una alegación lo que la normativa pone a disposición del contratista en el acta de recepción según hemos indicado antes?

    Pero, entonces, ¿Cuál es el fondo del asunto en todo este meollo? ¿Qué resolución pone fin al procedimiento? La liquidación del contrato, chiquis. Así, el art. 169 RGLCAP dispone que transcurrido el plazo de garantía, si el informe del director de la obra sobre el estado de las mismas fuera favorable […] se formulará por el director en el plazo de un mes la propuesta de liquidación de las realmente ejecutadas.

    Aunque no es del todo así, puesto que la Ley de Contratos desplaza parcialmente este plazo al disponer en su art. 243 que dentro del plazo de quince días anteriores al cumplimiento del plazo de garantía, el director facultativo de la obra, de oficio o a instancia del contratista, redactará un informe sobre el estado de las obras. si este fuera favorable, el contratista quedará exonerado de (casi) toda responsabilidad, procediéndose a la devolución o cancelación de la garantía, a la liquidación del contrato y, en su caso, al pago de las obligaciones pendientes.

    Si, por el contrario, el informe que la dirección pone a disposición del órgano de contratación y del propio contratista es desfavorable por deficiencias en la ejecución de la obra y no por el uso de lo construido, se le indicará al contratista para la debida reparación de lo construido, concediéndole un plazo para ello durante el cual continuará encargado de la conservación de las obras, sin derecho a percibir cantidad alguna por ampliación del plazo de garantía.

    Conclusión

    En suma, la diferencia entre el acta de recepción y el informe previo a la liquidación es que en el primero de los documentos tiene dos efectos: iniciar el plazo de garantía y que los vecinos puedan hacer ya uso del inmueble; mientras que el segundo es un trámite (con su propia audiencia) que dará lugar al acto finalizador del procedimiento: la liquidación del contrato.

    Es la liquidación, como acto administrativo igualmente unilateral en el que se recogen todas las cuestiones anteriores y sus expresiones económicas a favor o en contra de una de las partes, el que resulta susceptible de recurso. Recurso que, por sincerarnos ahora que no nos lee nadie, es probable que resulte en balde. Que para eso nos autotutelamos.

    Salvo mejor criterio.

    BIBLIOGRAFÍA

    Gil Ibáñez, J. L. (2022). Ley de Contratos del Sector Público: concordancias, jurisprudencia, índice analítico y normativa complementaria (4ª edición). A Coruña: Colex.